Un régimen especial de responsabilidad de accidentes laborales implica una reglamentación en materia de derechos sociales.
Es por ello que dicho régimen debe respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.

Un régimen especial de responsabilidad de accidentes laborales implica una reglamentación en materia de derechos sociales.
Es por ello que dicho régimen debe respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.

A los derechos sociales (derecho a la salud, a la mejor calidad de vida, a la dignidad, a la autonomía), en virtud de su faz social, se les aplica el principio de progresividad –emanado de las normas internacionales y nacionales- según el cual, los estados se comprometen a adoptar medidas para lograr progresivamente la plena eficacia de los derechos reconocidos en tales ordenamientos jurídicos. Dicho compromiso encuentra su razón de ser en el hecho de que tales derechos tienen como destinataria a la persona humana “...y, en consecuencia, requiere del Estado el máximo esfuerzo en los recursos disponibles, con lo cual destierra definitivamente interpretaciones o medidas... que puedan ser consideradas regresivas en la materia” (Cf. CSJN, sentencia del 17/05/2005, en autos “Sánchez, María del Carmen c. Administración Nacional de la Seguridad Social”, LL 2005-C, 616, del voto del doctor Maqueda).

En el caso, corresponde confirmar la sentencia dictada por el Señor Juez aquo que hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia,por medio de la cual se pretendió que se garantice el suministro de agua en una villa de emergencia , provisión que tenía a su cargo la demandada -GCBA-.
La resolución apelada por la demandada, que ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires garantizar el suministro de agua potable en una villa hasta tanto se encuentre en condiciones de ofrecer otra alternativa que asegure la normal prestación del servicio de agua, respeta el principio de no regresividad, en cuanto no permite que se retrotraiga el goce del derecho al agua que mínimamente tuvieron oportunidad de disfrutar los habitantes de la villa y evita la configuración de un retroceso social de los afectados en su calidad de vida.
Debe quedar en claro, entonces, que la decisión de grado –que será confirmada por esta Alzada- no impone un mejoramiento en la prestación del servicio de agua potable respecto de los habitantes de esta Ciudad afectados por la carencia o escasez de agua potable, y, por ende, no significó la adopción de medidas evolutivas de perfeccionamiento en el goce del derecho -principio de progresividad-. Por el contrario, implicó el reconocimiento mínimo que del derecho al agua puede hacerse, respetando, además, el principio de no regresividad que veda a las autoridades públicas la posibilidad de adoptar medidas que reduzcan el nivel de los derechos sociales de que goza la población, más aún si se encuentran en situaciones de extrema precariedad y exclusión social.

Un régimen especial de responsabilidad de accidentes laborales implica una reglamentación en materia de derechos sociales.
Es por ello que dicho régimen debe respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.

Es cierto que el derecho a la vivienda se encuadra dentro de los denominados derechos sociales, culturales y económicos, pero ello no implica que carezca de protección estatal. En efecto, tanto la Constitución de la Ciudad, en sus artículos 10, 20 y 31, como algunos tratados internacionales con jerarquía constitucional, conforme el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional —en especial, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2)— imponen al Estado obligaciones de hacer (acciones positivas), así como de no hacer (acciones negativas).
Así, el derecho a la vivienda, al igual que los restantes derechos sociales, implica para las autoridades diferentes niveles de obligaciones, a saber; por un lado, obligaciones de respetar y proteger, que requieren que el Estado no adopte medidas que impidan o dificulten su goce y, a su vez, garantice que terceros no priven a las personas del derecho a la vivienda; por el otro, obligaciones de realizar y promover, que implican el deber estatal de planificar y ejecutar actividades que fortalezcan el acceso de la población a la vivienda, de manera tal que quienes se encuentran en una situación de pobreza puedan superar la crisis y asegurarse una morada por sus propios medios. Dentro de ese campo se inscriben todas las iniciativas legales adoptadas para facilitar su concreción, entre ellas, obviamente, los planes de vivienda.
A su vez, resulta pertinente señalar que constituye un principio cardinal del estado de derecho que frente a toda exigencia constitucional o legal, la Administración no está facultada, sino obligada a actuar en consecuencia.

Con la reforma constitucional de 1994, se consolidó -definitivamente- en nuestra Nación un "status" predominante del sistema de protección de los derechos humanos (conf. art. 75 inc. 22 CN), lo cual -naturalmente- importa una redefinición de lo que se entiende por “derecho”, ya no se trata -exclusivamente- de la noción de derecho subjetivo y de un Estado custodio -únicamente- de éste.
El alcance actual del Estado de derecho parte de conceptualizar al “derecho” como integrado al sistema de protección de los Derechos Humanos. Las obligaciones de la organización estadual, en consecuencia, crecieron -en proporción- al reconocimiento de nuevas situaciones jurídicas, que implican reconocer en la persona humana una dimensión integral, sin prescindir de su dinámica colectiva y el reconocimiento, en tal contexto, de derechos de tal categoría.
Asimismo, las obligaciones del Estado local no se insertan en la antigua categoría “de lo meramente programático” sino que en razón del explícito mandato consagrado en el artículo 10 de la Constitución de la Ciudad, todos los derechos son exigibles y hay un paralelo deber de la autoridad pública de velar por su salvaguarda.
Naturalmente, en las prestaciones de tipo social, la cuestión se relaciona con el alcance y la inteligencia que cabe asignar a cada derecho, pero tal cosa no equivale a dudar sobre su exigibilidad.

Existen mecanismos jurídicos de protección social que las familias pueden requerir al Estado para proteger a los ocupantes desalojados, promoviendo las medidas pertinentes para la protección de sus derechos, ante la administración o por las vías judiciales correspondientes (v.gr.: ver instrumentos ilustrativamente enumerados en los considerandos 8 y 9 del voto de Ana María Conde in re "Ministerio Publico - Asesoría Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c / GCBA s/ accion declarativa de inconsitucionalidad, Expte nº 6153/08 del 12/06/2010)"
A ello se suma que la Resolución Nº 121/FG/08 al reglamentar el procedimiento a seguir en la restitución de inmuebles apunta a reducir el impacto social de la medida, teniendo como prioridad la protección de niños y adolescentes que habiten el inmueble, en caso de resultar necesario.

Un régimen especial de responsabilidad de accidentes laborales implica una reglamentación en materia de derechos sociales.
Es por ello, que dicho régimen debe respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Esta Sala oportunamente en la causa "Báez, Elsa Esther c/GCBA s/Amparo (Art. 14 CCABA)" EXP 2805/0, sentencia del 16/08/02, que, de acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.

En el caso, corresponde disponer que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, previo a que se resuelva la medida cautelar solicitada por el amparista, acompañe el informe socio -ambiental del núcleo familiar de éste y, en su caso, informe al Tribunal de grado la solución habitacional que se les pudiese otorgar, en cumplimiento con lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto Nº 1126/97 y con carácter precautelar.
En efecto, el amparista solicitó con carácter cautelar que el Gobierno de la Ciudad se abstuviese de efectivizar el Decreto Nº 372/10 mediante el cual se ordenaba el desalojo del inmueble que ocupa junto con su grupo familiar, hasta tanto se resolviese el presente amparo.
Así, en este examen apriorístico del caso, lo cierto es que no surge de los elementos allegados que la demandada hubiera analizado -en forma cierta- la particular situación de los actores en punto a si, de efectivizarse el desalojo, quedarían eventualmente en situación de calle. Extremo que, en principio, se exhibe contrario a las claras y positivas directrices que surgen de los artículos 10, 17, 18, 31 de la Constitución de la Ciudad. Naturalmente, que el principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales, exige, por regla y aún en este estadio procesal, que el Gobierno brinde una prestación habitacional que resguarde en su totalidad la integridad de la persona humana (esto es, la preservación de su intimidad, la posibilidad de un desarrollo adecuado para su reinserción en el ejido social, la tutela de su salud, la conservación del núcleo familiar, etc.). Tal solución, por lo demás, es concordante con lo dispuesto por el decreto nº 1126/97.

Un régimen especial de responsabilidad de accidentes laborales implica una reglamentación en materia de derechos sociales (conf. mi adhesión al meritorio voto del doctor Horacio A. G. Corti en autos “Robledo de Carrizo Rosa Ester c/GCBA s/daños y perjuicios”, y mi voto in re “Conde, Miguel D. c/ G.C.B.A. s/ Daños y perjuicios”, ya citados). Es por ello, que –como se expresó en tales oportunidades– dicho régimen debe respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Esa misma Sala oportunamente ha señalado en la causa “Báez, Elsa Esther c/ GCBA. s/Amparo (Art. 14 CCABA)” EXP 2805/0, sentencia del 16/08/2002, que, de acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.

Un régimen especial de reparación en materia laboral no puede empeorar la situación de los trabajadores accidentados en relación con las condiciones que gozaban antes de su vigencia, pues debe respetar la limitación constitucional a la reglamentación de los derechos laborales que se desprende del principio de no regresividad. A estas conclusiones llegan los diferentes votos expuestos por los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A. s/ accidentes ley 9688”, sentencia del 21/09/2004.

En el caso, corresponde modificar la sentencia de primera instancia y en consecuencia ordenar al Gobierno de la Ciudad que dé cumplimiento a lo acordado por las partes en los convenios de tenencia precaria agregados a la causa, e iniciar los trámites pertinentes a fin de que los actores adquieran las viviendas en propiedad, a través de un crédito que contemple su particular situación de vulnerabilidad social.
En efecto, la decisión judicial que determina la ocupación de las viviendas por parte de los actores sólo en calidad de comodatarios, frente a lo acordado en los convenios de tenencia precaria adjuntos a la causa –acceso a la propiedad de las viviendas–, importa un retroceso en la situación de los demandantes y, por ende, infringe el principio de no regresividad en materia de derechos sociales.
Si bien el derecho a la vivienda se garantiza en principio y al menos con la seguridad de la tenencia del inmueble (cfr. Observación General nº 4 del Comité del Pacto de Derechos Económicos y Sociales), en el presente caso la propia Ciudad resolvió garantizar el derecho a la vivienda de los demandantes a través del otorgamiento de viviendas en propiedad.
Por tanto, a tenor del principio de no regresividad, no es posible que con posterioridad la Ciudad reduzca –y el magistrado convalide– el ámbito de vigencia del derecho a la vivienda de los actores.

En el caso, corresponde modificar la sentencia de primera instancia y en consecuencia ordenar al Gobierno de la Ciudad que dé cumplimiento a lo acordado por las partes en los convenios de tenencia precaria agregados a la causa, e iniciar los trámites pertinentes a fin de que los actores adquieran las viviendas en propiedad, a través de un crédito que contemple su particular situación de vulnerabilidad social.
En efecto, la decisión judicial que determina la ocupación de las viviendas por parte de los actores sólo en calidad de comodatarios, frente a lo acordado en los convenios de tenencia precaria adjuntos a la causa –acceso a la propiedad de las viviendas–, importa un retroceso en la situación de los demandantes y, por ende, infringe el principio de no regresividad en materia de derechos sociales.
Cuadra resaltar que la decisión apareja una restricción al derecho de propiedad de los actores en términos discriminatorios.
En efecto, frente a la posibilidad de obtener un crédito social para adquirir las viviendas, el Magistrado optó por negar el derecho de los demandantes a acceder a la propiedad de éstas –con sustento básicamente en la posición social en que se encuentran– reconociéndoles únicamente el derecho a ser comodatarios.
Dado que el sistema jurídico vigente reconoce el derecho de propiedad de todos los habitantes más allá de la situación social en que se encuentren, no es posible limitar el dominio de los actores respecto de las viviendas con base en la carencia de recursos económicos.
Sin embargo, la decisión pareciera garantizar el derecho de propiedad de los sectores más favorecidos y negarlo a quienes menos tienen.
Así las cosas, lo pactado en los convenios de tenencia precaria constituye una medida destinada, por un lado, a reconocer el derecho a la vivienda de los actores (sector postergado de la sociedad); y, por el otro y a la par, reparar la desigualdad social existente.

El artículo 14 junto con el 19 de la Constitución Nacional constituyen la piedra angular del sistema liberal adoptado por la Constitución histórica de 1853/60 y son la expresión y consagración normativa del respeto a la libertad y dignidad de la persona. La norma declara y enumera derechos/facultades que el Estado reconoce a todos los habitantes del país. Por tanto aunque se convierten en norma positiva al sancionarse la Constitución Nacional, no son otorgados por el Estado y encuentran su fuente en los derechos inalienables del ser humano. Esta concepción aún antes de que el país ingresara en el sistema internacional de los derechos humanos, posibilitaron el desarrollo y extensión tanto de los derechos enumerados como no enumerados pero enlazados a la axiología humanista de nuestra Constitución.
Ello así, cuando una petición se radica ante órganos de la administración pública por los administrados, presuponiendo el curso regular de un procedimiento administrativo, entendemos que el órgano requerido debe emanar una resolución acerca de la pretensión incoada en la petición.

La falta de tutela de los derechos denominados "sociales", y en particular, del derecho a la vivienda digna no puede basarse en una omisión o en la insuficiente previsión de las autoridades públicas.
En ese sentido, vale la pena citar el precedente “Acuña” (expte. 15558/0, de fecha 23/12/2008), fallado por la Sala I de esta Cámara, en el cual se recordó que en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cada uno de los Estados Partes se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos (art. 2.1).
Esta Sala, por su parte, con similar criterio sostuvo que no resultaba viable “… desconocer o ignorar que los recursos públicos son escasos y su asignación proviene de la determinación del Legislativo y, en el marco de sus atribuciones, por el Ejecutivo. Sin embargo, esa afirmación, en principio, no obsta, por un lado, a que la ausencia de toda medida al respecto obliga al Poder Judicial a conceder, en función de las directivas constitucionales y supranacionales, un estándar mínimo de tutela; y, en caso de que este exista y promedie una omisión antijurídica de la autoridad administrativa, establecer cuál es la conducta debida. A su vez, tampoco se puede presumir la ausencia de recursos, cuando quien debería acreditarlo, se limita simplemente a su mera alegación, sin allegar ningún elemento idóneo para sostener el temperamento que propicia...” (esta sala, “G. A. M. y otros c/ Ciudad de Buenos Aires y otros”, sentencia del 27/09/07).
Frente a la magnitud de los derechos y consecuentes prestaciones que se debaten en la materia, el aspecto presupuestario exige de la autoridad pública una concreta y acabada prueba en torno a la estimación necesaria de recursos (esto es, hasta el máximo de los recursos que disponga) para la cobertura de los derechos sociales y, en su caso, de la ausencia actual de recursos. Las respuestas dogmáticas y genéricas no logran amparo frente a la magnitud de los derechos involucrados.
De lo dicho, resulta que el Estado está obligado, no sólo a nivel interno sino también frente a la comunidad internacional, a establecer un estándar mínimo, integral y digno de protección al desarrollo de la vida humana.

Podría afirmarse que a través del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, encontraron andamiaje en el texto constitucional nacional ciertos derechos económicos, sociales y culturales, entre los que se encuentra el derecho a una vivienda digna.
En efecto, frente a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales la actuación del Estado gira en torno a la profundización en la realización de acciones positivas, tal como se adelantó al comienzo, a su vez su consecución trae aparejado un costo presupuestario. En muchas ocasiones, ha existido tensión entre los recursos públicos y los derechos sociales, es que no puede desconocerse que su efectiva concreción involucra la utilización de fondos públicos y que estos se constituyen principalmente con los recursos tributarios que deben servir de sostén no sólo a las políticas sociales sino para toda la actuación estatal.
De modo que, aún reconociendo que la satisfacción de los derechos implica un costo, este concepto ha de ser superado a través del compromiso estatal de otorgar un umbral mínimo de tutela de cada derecho, lo cual comprende el resguardo integral de los bienes jurídicos esenciales. A este respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entiende que se encuentra en cabeza del Estado "una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos" (conf. Observación General nº 3, párrafo 10) y, frente a esta obligación de garantía mínima el Comité es categórico en el sentido de que los Estados no pueden justificar su incumplimiento (Observación General nº 14, párrafo 47; Observación General nº 15, párrafo 40).
En el plano nacional, en una línea ininterrumpida de pronunciamientos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido que no resulta constitucionalmente aceptable la violación de un derecho fundamental con exclusivo sustento en la falta de presupuesto para atenderlo (Fallos 318:2002 y 328:1146).

La distinción entre derecho subjetivo individual y colectivo influye en el plano procesal.
La pretensión planteada en un proceso colectivo no reviste la especificidad ni el detalle propio del proceso individual, pues no es lo mismo describir y precisar cómo se afecta el interés que recae sobre bienes comunes que si éstos fuesen individuales. En otros términos, la generalidad del planteo de la pretensión es razonablemente mayor en los procesos colectivos en comparación con los procesos individuales.
De aplicarse los criterios del caso judicial individual no se garantizaría la protección de los derechos colectivos pues difícilmente se tendría por configurado el caso judicial colectivo si la pretensión y el perjuicio fuesen apreciados como en los supuestos de protección de derechos subjetivos individuales. A lo ya expuesto, cabe agregar que la tarea de calificar un perjuicio como concreto o inmediato depende del contexto. Quizás conviene aclarar que los procesos colectivos constituyen muchas veces procesos estructurales. Uno de los caracteres de estos juicios es la amplitud del objeto bajo debate que se integra en parte a través del desarrollo del propio proceso y el dictado de mandatos judiciales cuyo cumplimiento es dinámico y exige un interactuar entre el juez y el sujeto obligado.
Por tanto, esta clase de pleitos, en términos generales, proceden ante la supuesta omisión del Estado en la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales respecto de grupos que se encuentran en situación de mayor indefensión y vulneración social.
Por un lado, la parte actora deja de identificarse con personas individuales para representar colectivos cuya característica es el hecho de ser objeto de una afectación de derechos por situaciones estructurales y no simplemente coyunturales o transitorias. Por el otro, la demandada requiere de la participación de diversos órganos y áreas del Estado debido, justamente, al carácter interdisciplinario de la pretensión.

Un régimen especial de responsabilidad de accidentes laborales implica una reglamentación en materia de derechos sociales.
Es por ello, que dicho régimen debe respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De esta manera, un régimen especial de reparación en materia laboral no puede empeorar la situación de los trabajadores accidentados en relación con las condiciones que gozaban antes de su vigencia, pues debe respetar la limitación constitucional a la reglamentación de los derechos laborales que se desprende del principio de no regresividad.

En el caso, corresponde revocar la decisión de grado, y en consecuencia, rechazar la citación como tercero del Estado Nacional.
En efecto, toda vez que la pretensión de la amparista consiste en acceder a prestaciones en materia habitacional contempladas en normativa local (Leyes N° 3.706, 4.036, 1.251, 341, 4.042, Decreto N° 690/GCBA/06 y sus modificatorios), teniendo en cuenta los perjuicios que la demora en integrar la litis provocaría en el marco de un amparo relativo al reclamo de derechos sociales y el criterio restrictivo que debe interpretarse el instituto en cuestión, corresponde hacer lugar a los agravios vertidos por la recurrente.
Frente a ello, las circunstancias del caso, sumadas a los perjuicios que la demora en integrar la "litis" provocaría en el marco de un amparo relativo al reclamo de derechos sociales, determinan la improcedencia del planteo formulado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Sin perjuicio de las medidas y acciones que, por las vías pertinentes, la demandada considere apropiado efectivizar en relación con las obligaciones propias del Estado Nacional.
El Tribunal Superior de Justicia en la causa “Vidal, Juan Ramón y otros c/ GCBA s/ amparo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, expte. n° 13310/16, sentencia suscripta el 28 de octubre de 2016, ha señalado que la citación de terceros procede con carácter excepcional y su admisión debe ser aceptada con criterio restrictivo, debiendo ponderarse las posibles demoras que ello pudiere ocasionar en el marco de una acción de amparo en las que se procura la tutela del derecho a la vivienda de quienes se encuentran en situación de calle y/o manifiesta vulnerabilidad. Asimismo, sostuvo que para hacer efectiva la invocada corresponsabilidad del Estado Nacional, el Gobierno local debería arbitrar las medidas y acciones que considere pertinentes por otras vías o carriles institucionales que corresponda, teniendo en cuenta que el presente proceso se trata de una acción expedita donde se debate la aplicación de derechos elementales, no encontrándose palmariamente acreditada la invocada comunidad de controversias, por lo que la sustanciación de su esclarecimiento podría generar un dispendio temporal en perjuicio del justiciable... (voto de los jueces José Osvaldo Casás, Ana María Conde e Inés M. Weiberg).
En tales condiciones, la aplicación automática y rigurosa de las limitaciones enumeradas en el artículo 19 de la Ley N° 2.145 -según texto consolidado por la Ley N° 5.666-, puede afectar las garantías y derechos constitucionales que la acción de amparo pretende resguardar.

Un régimen especial de responsabilidad de accidentes laborales implica una reglamentación en materia de derechos sociales.
Es por ello, que dicho régimen debe respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
La Sala I del fuero ha señalado en la causa "B., E. E. c/GCBA s/Amparo (Art. 14 CCABA)" EXP 2805/0, sentencia del 16/08/02, que, de acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ha venido a brindar pautas de satisfacción mínima y progresiva de los derechos sociales en su artículo 31.
Asimismo, en los artículos 17 y 18 de la Constitución local, en términos generales, se remarca el deber del Estado local de desarrollar políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos dirigidos prioritariamente a los sectores vulnerables.
El juego armónico de estas cláusulas ha sido interpretado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los considerandos 10 y 11 del voto de la mayoría en los autos “Q.C., S. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires” (Fallos 335:452). Allí, el Tribunal cimero recoge que los derechos sociales no son meras declaraciones sino normas jurídicas operativas con vocación de efectividad con cita de la Observación General Nº 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
Efectividad que, según las reglas aplicables, tendrá el alcance determinado por las leyes que reglamente su ejercicio en la medida que cubra el mínimo constitucional y convencionalmente exigible.

Cabe señalar que los “los derechos sociales son derechos humanos y, como tales, gozan de una prioridad imperativa y exigible que implica el deber de asignarles el máximo posible de recursos, no con un tope arbitrariamente cuantificado por el voluntarismo del Estado, sino con el que una escala axiológica señala como necesaria y debida, dentro de lo disponible y posible” (Bidart Campos, Germán, El orden socioeconómico en la Constitución, Ediar, Bs. As. 1999, Capítulo XXXVIII).
Finalmente, cabe destacar que ni aún en épocas de crisis económicas o sociales, no es pausible -en el marco del bloque jurídico vigente- restringir las medidas estatales que garanticen el piso mínimo de satisfacción de los derechos sociales, sino en su caso redistribuir el gasto público y planificar más eficientemente.
Si bien los derechos y garantías se ejercen conforme las leyes que reglamentan su ejercicio (art. 14, CN), cabe sostener que siempre existe un núcleo de los derechos, en particular, económicos, sociales y culturales, cuyo goce es operativo y que, por tanto, debe ser garantizado por el Estado. Se trata del umbral mínimo que establece un límite a la discrecionalidad de los poderes públicos, cuyo desconocimiento constituye una evidente omisión del Estado en la satisfacción de los mandatos impuestos por el bloque de convencionalidad y constitucionalidad y, por ende, resulta exigible por quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad social.

El derecho a la salud se encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la vida y el principio de la autonomía personal (esta Sala, "in re" “L. S. I. c/ O.S.B.A. s/ otros procesos incidentales”, EXP nº 4452/1; CSJN, "in re" “Asociación Benghalensis y otras c/ Estado Nacional”, 6/1/00, Fallos, 323:1339; del dictamen del Procurador General de la Nación, que fue compartido por el Tribunal).
En el orden local, el artículo 20, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, garantiza el derecho de los ciudadanos a la salud integral, y establece que el gasto público en materia de salud constituye una inversión prioritaria. Además, asegura -a través del área estatal de salud- las acciones colectivas e individuales de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación gratuitas, con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad.
La Ciudad garantiza, asimismo, la defensa de los consumidores y usuarios de bienes y servicios protegiendo -entre otros derechos- la salud (art. 46, CCABA).

Cabe señalar que la Ley N° 4.036 es clara cuando define su objeto (“protección integral de los Derechos Sociales para los ciudadanos de la Ciudad, priorizando el acceso de aquellos en estado de vulnerabilidad social y/o emergencia", art. 1º). También cuando establece el alcance del concepto de “persona en situación de vulnerabilidad social” como “aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos” (art. 6º). La ley es igualmente clara cuando expresamente reconoce que el término hogar, comprende no sólo a grupos de personas (parientes o no que viven bajo un mismo techo, compartiendo gastos de alimentación y sostenimiento), sino también a las personas que viven solas (art. 9).
La posterior enumeración de niños, adultos mayores, mujeres y personas con discapacidad es sólo a los fines de imponer al Gobierno la obligación de adoptar acciones especiales destinadas a la protección de tales grupos etarios, sin que ello implique -en virtud del alcance fijado en el art. 1º, 2º y 6º- desatender al resto de las personas. Es decir, su mención expresa propende a que las autoridades cumplan con las imposiciones que la ley reconoció a cada uno de aquéllos y que comprenden medidas de inclusión social, de salud, de educación y de resguardo; en síntesis, mandatos de protección integral que permitan a tales sectores superar su situación de desamparo.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la acción de amparo deducida y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que adopte los recaudos necesarios con el fin de que se le otorgue, mediante el programa “Ciudadanía Porteña - Con Todo Derecho”, la provisión de los fondos suficientes para cubrir las necesidades alimentarias del actor.
En efecto, de las constancias de la causa, surge que el actor se encuentra en una situación de vulnerabilidad social que debe ser atendida, y como consecuencia de su estado de salud presenta riesgo nutricional, está obligado a cumplir con una dieta equilibrada y balanceada, pero carece de los recursos económicos necesarios para afrontar su costo.
En efecto, el derecho del actor sólo se verá satisfecho mínimamente cuando pueda hacerse de los víveres informados en el expediente, o, en su defecto, de la suma de dinero necesaria para adquirirlos por sí. La falta de acceso por parte del amparista a los alimentos sugeridos por el médico para su enfermedad o el consumo de víveres inadecuados podrían incidir negativamente en su estado de salud.
Cabe señalar que la Ciudad no ha cumplido debida y puntualmente con las exigencias que le plantea la situación del actor y la normativa vigente, pues tal como se pusiera de manifiesto precedentemente el bloque de constitucionalidad nacional y local imponen garantizar -al menos mínimamente- el nivel de vida adecuado que, en el caso del demandante, se relaciona con un dieta específica a la que no puede acceder por sus propios medios y requiere de la asistencia del Estado para acceder a ella.
Así, por un lado, la situación del accionante exige una provisión de alimentos diferente a la de cualquier otro habitante. Por el otro, no puede válidamente sostener la recurrente que cumple con el ordenamiento jurídico vigente, toda vez que éste impone que se garantice una alimentación “adecuada” y el subsidio entregado no resulta suficiente para resguardar el derecho a la salud y a una alimentación satisfactoria para sobrellevar la enfermedad que padece.

La Ley N° 4.036 debe interpretarse a partir de considerar que se refiere a la “protección integral de los derechos sociales” respecto de los “ciudadanos de la Ciudad”, priorizando el acceso a las prestaciones de aquellos en “estado de vulnerabilidad social y/o emergencia” (art. 1º).
Por eso, a modo de "obiter dictum", deseo resaltar que la citada norma no está, pues –según mi criterio- destinada sólo a determinados grupos sociales (niños, niñas y adolescentes –arts. 13 a 15-; personas con discapacidad –arts. 22 a 25-, etc.). En efecto, si se analizan sus términos (en particular, a partir del principio "pro homine") se observa que el universo está definido por la generalidad de las personas en estado de vulnerabilidad social incluso mujeres –arts. 19 a 21- y adultos menores de 60 años -arts. 16 y 17-.
La ley es igualmente clara cuando expresamente reconoce que el término hogar, comprende no sólo a grupos de personas (parientes o no, que viven bajo un mismo techo, compartiendo gastos de alimentación y sostenimiento), sino también a las personas que viven solas –art. 9°-.

El Poder Legislativo local sancionó un conjunto de leyes que consagran una protección diferenciada a determinados grupos en estado de vulnerabilidad social.
Al respecto, se sancionó la Ley Nº 3.706 -reglamentada por los Decretos N° 165 y 310 ambos de 2013- cuyo objetivo es proteger y garantizar los derechos de las personas en situación de calle y en riesgo de situación de calle.
En ese entendimiento, la ley establece que es deber del Estado garantizar, entre otras cosas, la remoción de obstáculos que impiden a las personas en riesgo o en situación de calle, la plena garantía y protección de sus derechos, así como el acceso igualitario a las oportunidades de desarrollo personal y comunitario, y la orientación de la política pública hacia la promoción de la formación y el fortalecimiento de las personas en situación de calle y en riesgo a la situación de calle (art. 4°).
Posteriormente, en el año 2011, bajo la misma línea directriz, entró en vigencia la Ley Nº 4.036, por la que se definió el alcance de aquellos grupos de “pobreza crítica” referidos por los artículos 17 y 18 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
El texto normativo priorizó el acceso de quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad social y/o de emergencia a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco de reconocimiento integral de los derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional, los tratados internacionales en los que el Estado Nacional y la Ciudad sean parte y entendiendo por situación de vulnerabilidad social, la condición de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de los derechos de los ciudadanos.
De este modo se colige que la obligación estatal de garantizar derechos cobra mayor intensidad en determinadas circunstancias y la vuelve prioritaria. Estos deberes surgen en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de que se trate.

Corresponde recordar que la protección constitucional de los derechos resulta operativa. En efecto, en el artículo 10 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se establece que en la Ciudad rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional -CN-, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Y agrega que “[l]os derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos”.
A su vez, el Máximo Tribunal Federal se ha pronunciado acerca de la importancia de dar operatividad a las cláusulas constitucionales, en tanto ha dicho que “Es bien sabido que [la CN] asume el carácter de una norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el caso, se encuentra en debate un derecho humano” (Fallos: 327:3677).

El principio de la confianza legítima se trata de un principio que se apoya “..en la exigencia de la más elemental seguridad jurídica, que deriva, a su vez, de la existencia del Estado de Derecho (…) Que el Derecho garantice un mínimo de estabilidad sobre la cual construir un proyecto personal o profesional, sin que los cambios del ordenamiento supongan trastornos en las relaciones jurídicas ya entabladas y añadiría, cambios en las expectativas jurídicas creadas (…)" (Lorenzo de Membiela, Juan B., “El principio de confianza legítima como criterio ponderativo de la actividad discrecional de la administración pública”, Revista de Administración Pública nº 171, Madrid, 2006, p. 252).
En el precedente de esta Sala “GCBA c/ Valentín Gómez SA s/ cobro de pesos”, EXP Nº 13813/0, sent. del 4 de julio de 2008, sostuve que la doctrina de los actos propios junto con los principios de buena fe y confianza legítima constituyen un bloque de protección de los derechos de las personas.
En efecto, por el principio de confianza legítima, cuando el Estado realiza determinadas conductas (acciones u omisiones) en un sentido que crean cierto marco de seguridad respecto de los intereses de las personas, no puede luego, de modo intempestivo, realizar otras contrarias y desconocer ese estado de certezas. El fundamento básico es la certidumbre; sin perjuicio de observar que es necesario alcanzar un equilibrio entre, por un lado, el cambio, la adaptación y la renovación; y, por el otro, la seguridad, las certezas y la estabilidad del Derecho.
Por su parte, el principio de buena fe también es oponible frente al Estado porque éste debe obrar de ese modo, es decir, con transparencia y sin contradicciones. Si bien este principio nace en el Derecho Civil, es reconocido también como un principio propio del Derecho Administrativo. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que “es preciso subrayar la importancia cardinal de la buena fe, que informa y fundamenta todo nuestro ordenamiento jurídico tanto público como privado, al enraizarlo en las más sólidas tradiciones éticas y sociales de nuestra cultura. Una de sus derivaciones es la que puede formularse como el derecho de todo ciudadano a la veracidad ajena y al comportamiento legal y coherente de los otros, sean éstos particulares o el propio Estado” (CSJN, “Cía. Azucarera Tucumana SA c/ Estado Nacional s/ expropiación indirecta”, 21/09/1989, Fallos 312:1725).

Los requisitos de la confianza legítima son: a) las conductas anteriores, relevantes y eficaces del Estado y el consecuente ejercicio de derechos de los particulares por razón de éstas; y b) el carácter legítimo o razonablemente controvertido de tales conductas. En el presente caso, cabe destacar que el derecho ya está reconocido por el ordenamiento jurídico (el derecho a trabajar); así, por tanto, el aspecto controversial es cómo se ejerce ese derecho y su alcance según las conductas del propio Estado (acciones u omisiones) y por oposición con las facultades formales de éste, sus conductas posteriores, y los derechos de terceros.

Esta Sala tiene dicho que, si el principio de seguridad jurídica es relevante en el marco de relaciones jurídicas de naturaleza tributaria o contractual, su observancia resulta particularmente imperiosa cuando se encuentran en discusión derechos de jerarquía constitucional como el de trabajar (“Chianalino, Alicia del Carmen c/ GCBA”, EXP 11690/0, 14/9/09).
En efecto, en el marco del Estado Social de Derecho, los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica deben aplicarse a todas las relaciones de derecho, y no solo a aquellas de carácter patrimonial.

La Ley N° 4.036 debe interpretarse a partir de considerar que se refiere a la “protección integral de los derechos sociales” respecto de los “ciudadanos de la Ciudad”, priorizando el acceso a las prestaciones de aquellos en “estado de vulnerabilidad social y/o emergencia” (art. 1º). Es decir, en principio la situación de vulnerabilidad social y económica la circunstancia cuya constatación hace procedente la tutela de la ley. "Ab initio", el hecho de que la norma se refiera específicamente a diversos grupos etarios a fin de asignar beneficios específicos y especiales no significa que pueda excluirse de la protección general a quienes no forman parte de dichos colectivos.
En otros términos, el umbral mínimo de amparo que reconoce la ley –cuando la persona tiene insatisfechas sus necesidades básicas– consiste, prima facie, en la provisión de las prestaciones materiales, técnicas o económicas necesarias para alcanzar ese umbral mínimo de satisfacción.
De la interpretación armónica de los fines de la ley (art. 1°) y de las reglas del artículo 8º, resulta razonable concluir, en éste estado inicial de la causa, que las prestaciones que se reconocen a favor de las personas en estado de necesidad deben perdurar todo el tiempo que insuma superar tal situación de vulnerabilidad y deben resultar suficientes para satisfacer el umbral mínimo del derecho afectado.
Más todavía, que la norma no haga explícita mención al universo de hombres y mujeres mayores de edad pero menores de 60 años, sin problemas de salud, no significaría que aquellos no tengan acceso a las prestaciones que garanticen los derechos sociales.

En el caso, corresponde modificar la cautelar dispuesta por la Jueza de grado que ordenó al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a otorgar a la actora una prestación económica en el marco de la Ley N° 4.036 mientras dure el aislamiento social, preventivo y obligatorio dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional y, ordenar al Gobierno local a abonar a la actora un subsidio habitacional cuyo monto resulte suficiente para acceder a un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, ello hasta tanto supere su situación de vulnerabilidad o se dicte la sentencia de fondo.
En efecto, la ley mencionada no excluye de su alcance a ninguna persona que se encuentre en situación de vulnerabilidad a partir de categorías como la edad, estado de salud, sexo ni ninguna otra; tampoco establece jerarquizaciones entre personas con necesidades básicas insatisfechas. Por el contrario, es una norma inclusiva cuya aplicación sólo requiere la acreditación del estado de vulnerabilidad.
Tal como señalé en sendos precedentes, “…el umbral mínimo de un derecho fundamental… debe ser evaluado según las circunstancias del caso y no sólo en términos abstractos. Empero, dichas circunstancias no abarcan exclusivamente la situación personal actual de la parte actora descripta en la demanda… sino también su situación personal histórica, esto es, su pertenencia a grupos tradicionalmente excluidos... Es la historia personal y social de la accionante, pasada y presente (no sólo la coyuntural actual), la que obliga a otorgar al concepto jurídico indeterminado ‘umbral mínimo’ una extensión más amplia -definida en términos reales y efectivos- que contemple y equilibre esa situación de desventaja estructural” (CACAyT, Sala I, mi voto, "in re", “L., M. C. contra GCBA sobre amparo (art. 14 CCABA)”, EXPTE. nº EXP 39066/0, 26 de agosto de 2013, entre muchos otros).

En el caso, corresponde modificar la cautelar dispuesta por la Jueza de grado que ordenó al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a otorgar a la actora una prestación económica en el marco de la Ley N° 4.036 mientras dure el aislamiento social, preventivo y obligatorio dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional y, ordenar al Gobierno a abonar a la actora un subsidio habitacional cuyo monto resulte suficiente para acceder a un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, ello hasta tanto supere su situación de vulnerabilidad o se dicte la sentencia de fondo.
En efecto, ya operado el aumento del subsidio habitacional dispuesto en la Ley N° 4.036 a partir del Decreto N° 108/2019 y teniendo en cuenta la actualidad de los índices publicados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INDEC-, resulta incompatible para solventar los precios del mercado inmobiliario en materia locativa.
Ello, toda vez que el canon locativo resulta oscilante en tanto absorbe las consecuencias de la inflación y está sujeto a los vaivenes de la oferta y la demanda, resultando una tarea por demás compleja ubicar una propiedad donde vivir, cuyo pago resulte plenamente cubierto por la suma asignada a partir de la aplicación rígida de las reglas jurídicas vigentes.
Ello así, si bien se ha insistido que el artículo 8° de la Ley N° 4.036 representaría solo un piso que debe ser superado cuando se han acreditado debidamente las necesidades de la parte actora, dicha interpretación no se proyectaría indefectiblemente en los decisorios de primera instancia.

En el caso, corresponde modificar la cautelar dispuesta por la Jueza de grado que ordenó al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad a otorgar a la actora una prestación económica en el marco de la Ley N° 4.036 mientras dure el aislamiento social, preventivo y obligatorio dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional y, ordenar al Gobierno local a abonar a la actora un subsidio habitacional cuyo monto resulte suficiente para acceder a un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, ello hasta tanto supere su situación de vulnerabilidad o se dicte la sentencia de fondo.
En efecto, con la prueba anejada en autos (mujer de 58 años, desempleada, vive en una habitación de hotel que hace 3 meses que no paga -de $9.100 por mes- y que va a ser desalojada), genera mi convicción, en este estadio larval del proceso, de que la parte actora se halla en una situación de vulnerabilidad social, signada por un contexto de pobreza crítica o estructural.
La situación de la actora la ubica dentro de lo que se ha identificado como vulnerabilidad estable o permanente, dado que no se trata de un estadio transitorio en el cual tendría probabilidades de salir por sus medios.
Ello, agravado por diversos factores, tales como, la ausencia de credenciales educativas suficientes, los ingresos denunciados y la ausencia de una red de contención social a la que acudir.
Estas circunstancias, resultan suficientes para considerar que la actora se encuentra inmersa en una situación de vulnerabilidad que amerita el tratamiento prioritario al que refiere el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad y por tanto para tener por acreditada la verosimilitud de derecho alegado.

En el caso, corresponde modificar la cautelar dispuesta por la Jueza de grado que ordenó al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a otorgar a la actora una prestación económica en el marco de la Ley N° 4.036 mientras dure el aislamiento social, preventivo y obligatorio dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional y, ordenar al Gobierno local a abonar a la actora un subsidio habitacional cuyo monto resulte suficiente para acceder a un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, ello hasta tanto supere su situación de vulnerabilidad o se dicte la sentencia de fondo.
En efecto, el claro peligro en la demora se desprende del estado de vulnerabilidad social en el que se halla la actora y que, en principio, posee sustento en la documental de autos (mujer de 58 años, desempleada, vive en una habitación de hotel que hace 3 meses que no paga -de $9.100 por mes- y que va a ser desalojada).
En esta línea, demorar el otorgamiento de asistencia habitacional a la parte demandante supondría la continuidad, al menos hasta el dictado de una sentencia definitiva, de las circunstancias antedichas, esto es, la perduración de su situación de vulnerabilidad social que encuentro acreditadas.
Ello así, con la finalidad de mitigar la emergencia habitacional y dentro de la provisoriedad propia de las medidas cautelares, corresponde rechazar el recurso del Gobierno de la Ciudad, hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la parte actora y, en consecuencia modificar la sentencia de grado.

En el caso, corresponde confirmar la cautelar dispuesta en la instancia de grado que ordenó al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a otorgar a la actora una prestación económica en el marco de la Ley N° 4.036 mientras dure el aislamiento social, preventivo y obligatorio dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional.
Corresponde señalar que esta Sala ha dicho que si bien es cierto que el artículo 5º del Decreto N° 690/06 (que había sido modificado a ese momento por los Decretos 960/08, 167/11, 239/13, 637/16 y 108/19), fija el monto del subsidio a otorgar, no es posible perder de vista que la suma otorgada en concepto de subsidio debe ser analizada a la luz de lo dispuesto por el artículo 2°, inciso c), de la Resolución N° 1.554/GCBA/MDSGC/08, el Decreto N° 108/19 o aquél que lo reemplace en el futuro y lo establecido en la Ley de Protección Integral de los Derechos Sociales para los Ciudadanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que comprende aquellos programas, actividades y/o acciones sociales existentes y futuros (ver art. 4º, Ley 4036 y “L., L. C. c/ GCBA y otros s/ amparo”, Expte. N°716/2016-0, del 09/11/17; entre otros), además de las circunstancias de hecho de la causa, que no pueden ser desoídas.
En efecto, sin soslayar el análisis concreto de las necesidades de cada caso, las pautas previstas por la Jueza de grado para la determinación de los subsidios en relación con la canasta básica del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INDEC- encontrarán excepción en los casos en los que el valor que se obtiene con la modalidad de cálculo que remite al artículo 8º de la Ley N° 4.036 no alcanza el monto previsto en el Decreto N° 108/19 (o el que lo reemplace).
En estos supuestos, el derecho aquí reconocido quedaría menoscabado si se recurriese únicamente a los lineamientos previstos en el artículo 8º de la Ley N° 4.036, es por ello que el magistrado de grado debe analizar en concreto las necesidades de cada caso y las constancias anejadas a la causa.
Por lo expuesto, valorando el ordenamiento jurídico vigente en la materia en su totalidad e interpretándolo armónicamente, corresponderá rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. (Del voto en disidencia de la Dra. Mariana Díaz)

En el caso, corresponde hacer lugar parcialmente el recurso interpuesto por la parte actora y, en consecuencia, revocar la sentencia de grado que rechazó la cautelar solicitada, concederla y ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que otorgue asistencia habitacional a la parte actora en los términos del Decreto 690/06 y sus modificatorios.
A fin de establecer el subsidio que se decide otorgar, se deberá partir de los estándares fijados en el Decreto 108/19 (o el que lo reemplace).
Luego éste podrá adecuarse a las pautas delineadas en la Ley N° 4.036, tomándose como referencia la canasta básica alimentaria del INDEC —in re, TSJCABA en lo autos “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Luna, Ana Elizabeth c/ GCBA s/ Amparo”, Expte. N°13195/16 del 28/10/16— bajo los siguientes parámetros: 1) atender a la composición del grupo familiar; 2) determinar las unidades de referencia en que dicha composición se traduce (debiendo considerarse únicamente los parámetros asignados al sexo masculino); y, 3) calcular, según la cantidad de adultos equivalentes que representa el grupo familiar, el monto que respete la pauta de referencia fijada por el artículo 8º de la Ley N°4.036. Bajo las premisas desarrolladas se logra respetar la movilidad consagrada en la Ley N° 4.036, así como atender debidamente a las particularidades que hacen a la conformación de cada grupo familiar (http://www.indec.gov.ar/informesdeprensa.asp-ver valorización mensual de la canasta básica alimentaria y de la canasta básica total).
Todo ello, sin soslayar el análisis concreto de las necesidades de cada caso y la prueba producida.
Las pautas descriptas en relación con la canasta básica INDEC encontrarán excepción en los casos en los que el valor que se obtiene con la modalidad de cálculo que remite al artículo 8º de la Ley N° 4.036 no alcanza el monto previsto en el Decreto 108/19 (o el que lo reemplace).
En estos supuestos, el derecho aquí reconocido quedaría menoscabado si se recurriese únicamente a los lineamientos previstos en el artículo 8 de la Ley N° 4036, es por ello que el Magistrado de grado deberá analizar en concreto las necesidades de cada caso y las constancias anejadas a la causa.

Los derechos económicos y sociales, en cuanto derechos de prestación, no están construidos como derechos subjetivos en sentido propio, a diferencia de lo que ocurre con las libertades públicas, cuyo contenido, se agota, en principio, con su propia afirmación y consiguiente rechazo de injerencia de las autoridades.
Requieren el tratamiento complementario del Legislador ordinario, quien precisa su contenido.
Es entonces el Legislador quien concreta y perfecciona la prestación, quien fija los parámetros que deben tener en cuenta las autoridades para establecer el monto del beneficio acordado.

No es función del Poder Judicial establecer un orden de prioridades entre personas que se encuentran en situación de exclusión social.
Su función se limita a constatar, en cada caso individual, que –frente a un derecho constitucional- el Estado garantice el goce de ese piso mínimo que no puede desconocerse bajo riesgo de incurrir en una violación a la Constitución Nacional.
No es plausible sostener el carácter operativo de los derechos sociales y, a la vez, negar la tutela judicial a quien demuestra la transgresión de ese umbral porque existen personas que hipotéticamente se encuentran en una posición aún más precaria.
Ello así, pues lo contrario importaría entablar una discusión anodina sobre quién se halla en la posición más desfavorecida que, por un lado, desvía la atención del Magistrado a cuestiones que exceden la controversia y, por el otro, crea una confrontación innecesaria entre personas que atraviesan una similar situación de vulnerabilidad y que merecen por igual una respuesta constitucionalmente satisfactoria.
Es más, tales distinciones no resultan razonables dentro de un mismo grupo ya que dentro de cada clase o categoría rigen los principios de universalidad y generalidad.
Un proceder diferente importaría realizar una discriminación entre personas en estado de vulnerabilidad y ello implicaría violar el principio de igualdad de trato en igualdad de circunstancias ya que “La no discriminación, junto con la igualdad ante la ley y la igual protección de la ley a favor de todas las personas, son elementos constitutivos de un principio básico y general relacionado con la protección de los derechos humanos. El elemento de la igualdad es difícil de desligar de la no discriminación. Incluso… al hablar de igualdad ante la ley, señalan que este principio debe garantizarse sin discriminación alguna…” (Corte IDH, “Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados”, OC-18/03, 17/09/2003, Serie A N° 18, párr. 83).
La cuestión, entonces, no reside en establecer grados de vulnerabilidad entre quienes se encuentran por debajo del umbral mínimo. A todos ellos les asiste el derecho a reclamar el cese de esa situación injusta y antijurídica, y es función del Poder Judicial dar respuesta al reclamo cuando éste se enmarca en un caso concreto.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la acción de amparo y condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a que en el plazo de cuarenta y cinco (45) días, en ejercicio de sus competencias, presente en estos autos una propuesta para hacer frente a la obligación de brindarle un alojamiento que reúna las condiciones adecuadas a la situación del actor.
La Ley Nº 4.036 no está, pues –según mi criterio- destinada sólo a determinados grupos sociales (niños, niñas y adolescentes –artículos 13 a 15-; personas con discapacidad –artículos. 22 a 25-, etc.).
Si se analizan sus términos (en particular, a partir del principio "pro homine") se observa que el universo está definido por la generalidad de las personas en estado de vulnerabilidad social incluso mujeres –artículos 19 a 21- y adultos menores de 60 años -artículos 16 y 17-.
La Ley es igualmente clara cuando en el artículo 9° expresamente reconoce que el término hogar, comprende no sólo a grupos de personas (parientes o no, que viven bajo un mismo techo, compartiendo gastos de alimentación y sostenimiento), sino también a las personas que viven solas.
Sin perjuicio de ello, cabe señalar que el derecho a un “alojamiento” al grupo de personas definido como beneficiarios de una tutela especial las personas con discapacidad o que padecen una enfermedad asimilable, los adultos mayores de 60 años y las víctimas de violencia doméstica y/o sexual, implica otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en suficiencia, y, como así también el reconocimiento a la “estabilidad”, es decir, el derecho de asentarse o establecerse de modo definitivo en un lugar.
Así pues, la propuesta que efectúe el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a fin de hacer frente a su obligación de brindar una vivienda adecuada a las necesidades del actor, deberá contemplar indefectiblemente tales presupuestos, no pudiendo quedar ligada únicamente a la entrega de una prestación económica.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado que, hizo lugar al amparo impetrado por la parte actora y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que garantice efectivamente el derecho a la vivienda, hasta tanto cesen fehacientemente las causas que dieron origen a la asistencia y dispuso que la demandada debía asegurar el seguimiento de los casos de los amparistas por asistentes sociales, informando periódicamente al Juzgado sobre la evolución de los planes, y garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de habilitaciones y verificaciones con respecto al Hotel donde se encuentran alojados , debiendo informar al Tribunal al respecto dentro de los cinco días de notificado.
La demandada sostiene la inexistencia de un derecho concreto vulnerado, que los actores no son titulares de derechos subjetivos ciertos e incontestables que habiliten la procedencia de la vía intentada, toda vez que no existen normas directas y operativas que sirvan de sustento a la pretensión incoada.
Sin embargo los amparistas gozan del derecho constitucional de acceso a una vivienda digna, entendido no como el derecho a obtener la propiedad de ella, sino como el de vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte, es decir la disposición de un espacio físico adecuado.
Ello atento lo dispuesto en los artículos 14 bis, tercer párrafo, de la Constitución Nacional, y de algunos Tratados Internacionales, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, gozan de jerarquía constitucional como el artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo XI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 11)
Asimismo en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires el derecho reclamado se encuentra garantizado en los artículos 10, 20 y 31.
En consecuencia, en caso de que sus titulares invoquen su lesión o menoscabo –y de encontrarse presentes los restantes presupuestos de admisibilidad- se encuentra plenamente habilitada su tutela judicial.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado que, hizo lugar al amparo impetrado por la parte actora y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que garantice efectivamente el derecho a la vivienda, hasta tanto cesen fehacientemente las causas que dieron origen a la asistencia y dispuso que la demandada debía asegurar el seguimiento de los casos de los amparistas por asistentes sociales, informando periódicamente al Juzgado sobre la evolución de los planes, y garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de habilitaciones y verificaciones con respecto al Hotel donde se encuentran alojados , debiendo informar al Tribunal al respecto dentro de los cinco días de notificado.
El derecho a la vivienda se encuadra dentro de los denominados derechos sociales, culturales y económicos, por oposición a los civiles y políticos, pero ello no implica que éste carezca de protección.
En efecto, tanto la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires como algunos tratados internacionales con jerarquía constitucional –en especial, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 2º- imponen al Estado obligaciones de hacer –acciones positivas-, así como de no hacer –acciones negativas.
El derecho a la vivienda, al igual que los restantes derechos sociales, implica para las autoridades diferentes niveles de obligaciones, a saber; por un lado, obligaciones de respetar y proteger, que requieren que el Estado no adopte medidas que impidan o dificulten su goce y, a su vez, que garantice que terceros no priven a las personas del derecho a la vivienda; por el otro, obligaciones de realizar y promover, que implican el deber estatal de planificar y ejecutar actividades que fortalezcan el acceso de la población a la vivienda, de manera tal que quienes se encuentran en una situación de pobreza puedan superar la crisis y asegurarse una morada por sus propios medios. Dentro de ese campo se inscriben todas las iniciativas legales adoptadas para facilitar su concreción, entre ellas, obviamente, los planes de vivienda.
A su vez, resulta pertinente señalar que constituye un principio cardinal del Estado de Derecho que frente a toda exigencia constitucional o legal, la administración no está facultada, sino obligada a actuar en consecuencia.

El derecho a la vivienda implica, por su naturaleza, un deber de las autoridades públicas de garantizar un nivel mínimo de efectiva vigencia.
En algunos casos será necesario adoptar medidas que conlleven algún tipo de acción positiva, cuando el grado de satisfacción del derecho se encuentre en niveles que no alcancen los mínimos exigibles.
De esta forma, cuando un individuo o grupo es incapaz de acceder a una vivienda digna, el Estado tiene en tal caso la obligación de adoptar las medidas pertinentes para proveer, al menos en un estadio básico, la satisfacción de esa necesidad.
Este deber tiene vigencia aún en períodos de crisis, en especial cuando se trata de grupos en situación de extrema precariedad.
En el ámbito internacional, en igual sentido se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales creado por el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –PIDESC- (Observación General Nº 4) cuyas opiniones han sido receptadas recientemente por la Corte Suprema (in re “Campodónico de Beviaqua”, Fallos 316:479).

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) afirma que el derecho a la educación es un derecho humano indispensable para el ejercicio de otros derechos humanos.
En ese entendimiento, sostiene que “la educación de calidad tiene por objeto el desarrollo completo de los seres humanos”.
También, señala que la enseñanza “…es una de las herramientas más poderosas para mejorar la condicional social de los niños y adultos marginados, sacarlos de la pobreza e integrarlos en la sociedad”.
Agrega, también que “para que este derecho humano sea eficaz, es preciso que exista igualdad de oportunidades, acceso universal a la enseñanza y criterios de calidad de aplicación obligatoria, que se puedan monitorear” (ver https://es.unesco.org/news/loque-necesita-saber-derecho-educacion).
La educación cumple, entonces, fundamentalmente con objetivos de inclusión y progreso social, aspecto que resulta particularmente apreciable en el artículo 23 de la Constitución de la Ciudad.
Ello así, es razonable afirmar que la educación reviste una trascendencia mayor en los sectores signados por la pobreza y la exclusión social; es decir, por la desigualdad social.
La escuela no cumple solamente una función formadora y académica en donde se transmiten conocimientos. La escuela constituye una organización social donde también se enseñan valores “…tendientes a preservar y recrear el cuerpo social global (Shlemenson, 1996)”.
Además, como espacio social, facilita el encuentro de los niños, niñas y adolescentes con sus pares. Se erige en el lugar donde los menores establecen vínculos con sus semejantes, pasan el tiempo, comparten; acciones todas que resultan relevantes dentro de sus esquemas valorativos.
Entonces, el colegio se presenta como un sitio donde se aprende también a convivir (vivir con los otros).
Esto no es otra cosa que la socialización escolar, es decir, “…la experiencia de aprendizaje social construida por los propios sujetos en interacción unos con otros”.
En la actualidad, la escuela también cumple una función asistencial. Nótese que, en ella, los menores son asistidos también mediante la posibilidad de acceder a una alimentación adecuada conforme Ordenanza N° 43.478.
En síntesis, se advierte una estrecha interrelación entre la buena nutrición, la buena salud y la buena educación; toda vez que la primera es la base de la segunda y ambas ayudan a lograr una educación adecuada.

Es razonable afirmar que la educación –en tanto bien esencial de todas las personas- constituye una necesidad básica.
De allí que crear las condiciones que garanticen su acceso constituye una obligación impostergable del Estado.
Un mayor acceso a la educación permite a las personas más autonomía para realizar su propio plan de vida y significa no condicionar por cuestiones materiales el desarrolla personal y, con ello, consecuentemente, el crecimiento social.
Es necesario destacar el vínculo que existe entre educación y autonomía personal, consagrada en el artículo 19 de la Constitución Nacional.
La autonomía individual es el derecho de cada individuo de elegir libremente y, en particular, materializar su propio plan de vida.
Se trata, en consecuencia, del reconocimiento de la autodeterminación de las personas y su fundamento radica en la dignidad y el respeto de la libertad personal.
Este principio comprende el derecho de no interferencia y el deber del Estado y de los otros de no coartar acciones autónomas. Pero, a su vez, exige comportamientos activos por parte del Estado que hagan posible la inclusión social y, consecuentemente, el goce de los derechos fundamentales; en síntesis, prestaciones negativas y positivas del Estado.
La libre elección del plan de vida resulte posible, no es suficiente con la sola abstención, sino que ello requiere prestaciones positivas y activas por parte del Estado.
En tal sentido, el artículo 17 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece el deber de la Ciudad de desarrollar políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos.
Este deber estatal de reconocimiento y tutela reviste aún mayor relevancia en términos sociales y, particularmente jurídicos, cuando se trata, como en el sub examine, de las personas cuya autonomía es menor por razones de edad y, además, de exclusión social.
En conclusión, con el objeto de satisfacer ese estándar mínimo de autonomía personal, el Estado debe respetar y promover -por mandato constitucional- los derechos sociales de los grupos más vulnerables y de modo preferente.
Tanto la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires como los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional –en especial, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 2º- exigen que el Estado cumpla con obligaciones de no hacer y de hacer, con ciertos matices.
En este contexto, deben inscribirse las políticas públicas y, entre ellas, las iniciativas legislativas que tienen por objeto satisfacer ese mandato.
Es pues, con sustento en el principio constitucional de autonomía personal, que se deben adoptar todas las acciones políticas, administrativas y también judiciales necesarias que permitan garantizar el derecho a la educación; de modo que cada integrante del colectivo actor pueda disponer de las herramientas necesarias para la realización de sus propios planes de vida; y, en su caso, contar también con los medios para alcanzar otros derechos especialmente vinculados como son la inclusión y el progreso social.

La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó un conjunto de leyes que consagran una protección diferenciada a determinados grupos en estado de vulnerabilidad social.
La Ley N° 3.706 ––reglamentada por los Decretos N° 165/13 y 310/13–– cuyo objetivo es proteger y garantizar los derechos de las personas en situación de calle y en riesgo de situación de calle.
En ese entendimiento la ley establece que es deber del Estado garantizar, entre otras cosas, la remoción de obstáculos que impiden a las personas en riesgo o en situación de calle la plena garantía y protección de sus derechos, así como el acceso igualitario a las oportunidades de desarrollo personal y comunitario, y la orientación de la política pública hacia la promoción de la formación y el fortalecimiento de las personas en situación de calle y en riesgo a la situación de calle (artículo 4).
En el año 2011 entró en vigencia la Ley N° 4.036, por la que se definió el alcance de aquellos grupos de “pobreza crítica” referidos por los artículos 17 y 18 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires; esta ley priorizó el acceso de quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad social y/o de emergencia a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de reconocimiento integral de los derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales en los que el Estado Nacional y la Ciudad sean parte y entendiendo por situación de vulnerabilidad social, la condición de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de los derechos de los ciudadanos.
De este modo se colige que la obligación estatal de garantizar derechos cobra mayor intensidad en determinadas circunstancias y la vuelve prioritaria.
Estos deberes surgen en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de que se trate.

Las regulaciones en materia de derechos sociales deben respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
La obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce. De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes. En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97).

La Ley N° 4.036 define a la “vulnerabilidad social” como la condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos. Al propio tiempo, considera “personas en situación de vulnerabilidad social” a aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos (artículo 6°).
Esta caracterización es concordante con la definición de “condición de vulnerabilidad” establecida en la Regla N° 3 de las “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de personas en condición de Vulnerabilidad” –redactadas en el marco de la XVI Cumbre Judicial Iberoamericana, celebrada en Brasilia, en el año 2008-.
Asimismo, la ley dispone que la implementación de políticas sociales requiere de prestaciones que implican la aplicación de recursos de carácter económico, técnico y material; define como prestaciones económicas a aquellas entregas dinerarias de carácter no retributivo, intransferible e inembargable destinadas a los ciudadanos a fin de paliar situaciones transitorias de necesidad o garantizar el acceso a condiciones dignas de vida.
A su vez, entiende por prestaciones técnicas a los actos profesionales de asesoramiento, acompañamiento y evaluación técnica destinados a atender las necesidades de los ciudadanos; y por prestaciones materiales a aquellas en las que se otorguen servicios en especies para paliar las situaciones de emergencia de los sectores de población afectados (artículo 5).

La Ley N° 4.036 define a la “vulnerabilidad social” como la condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos. Al propio tiempo, considera “personas en situación de vulnerabilidad social” a aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos (artículo 6°).
Esta caracterización es concordante con la definición de “condición de vulnerabilidad” establecida en la Regla N° 3 de las “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de personas en condición de Vulnerabilidad” –redactadas en el marco de la XVI Cumbre Judicial Iberoamericana, celebrada en Brasilia, en el año 2008-.
Asimismo, la ley dispone que la implementación de políticas sociales requiere de prestaciones que implican la aplicación de recursos de carácter económico, técnico y material; define como prestaciones económicas a aquellas entregas dinerarias de carácter no retributivo, intransferible e inembargable destinadas a los ciudadanos a fin de paliar situaciones transitorias de necesidad o garantizar el acceso a condiciones dignas de vida.
A su vez, entiende por prestaciones técnicas a los actos profesionales de asesoramiento, acompañamiento y evaluación técnica destinados a atender las necesidades de los ciudadanos; y por prestaciones materiales a aquellas en las que se otorguen servicios en especies para paliar las situaciones de emergencia de los sectores de población afectados (artículo 5).

La Ley N° 4.036 define a la “vulnerabilidad social” como la condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos. Al propio tiempo, considera “personas en situación de vulnerabilidad social” a aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos (artículo 6°).
Contempla de manera particular la situación de especial vulnerabilidad de los niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad y mujeres que han sufrido hechos de violencia de género.
Respecto a los niños, niñas y adolescentes, la norma dispone que “[e]l Gobierno de la Ciudad garantiza mediante sus acciones el pleno goce de los derechos de niños, niñas y adolescentes de conformidad a lo establecido en la Constitución Nacional, la Convención Internacional de los Derechos del Niño, los Tratados Internacionales en los que el Estado Argentino sea parte, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y la Ley N° 114 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes” (art. 13).
En particular, para aquellos que se encuentran en situación de calle dispone que “[e]l Gobierno de la Ciudad implementará acciones destinadas a la inserción social de niños, niñas y adolescentes en situación de calle y en estado de vulnerabilidad social. A tal fin podrá disponer de todas las prestaciones de índole material y técnica que considere necesarias a fin de superar progresivamente la situación. Para contribuir a la inserción social de adolescentes brindará actividades culturales, recreativas, educativas y de capacitación, para lo cual podrá establecer prestaciones de naturaleza económica” (art.13).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la demanda y condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a abonar a los actores en concepto de participación en la recaudación del Hospital donde prestan servicio en los términos de la Ordenanza N° 45.241 (artículos 1º y 2º) las diferencias salariales que resulten de la liquidación definitiva a practicarse, con más intereses desde el mes en que se devengaron, por los períodos no prescriptos.
La demandada afirmó que la sanción de la Ley N° 5.622 alteró la vigencia de la Ordenanza N° 45.241 toda vez que, según adujo, ambos cuerpos regulan la materia desde diferentes perspectivas.
Sin embargo, si bien la Ley N° 5.622 establece un nuevo mecanismo para el cobro y distribución de los fondos correspondientes a prestaciones sanitarias realizadas por efectores de la Ciudad, no modifica el porcentaje asignado en la Ordenanza a favor de los agentes.
En este punto, la Ley y la Ordenanza no se “oponen ni se contradicen” y, por tanto, la segunda mantiene su vigencia.
Esta interpretación es la que mejor se ajusta a la naturaleza de los derechos en debate ya que es necesario tener presente que las sumas percibidas por los agentes en el marco de la Ordenanza N° 45.241 tienen carácter remunerativo.
En principio, si el Estado decide suprimir o limitar cualquier rubro o suplemento de los haberes de sus agentes debe, a su vez, compensarlos o incorporarlos por nuevos conceptos, de modo que el trabajador no se vea perjudicado. En el caso, sin embargo, lo concreto es que –según la interpretación que defiende el recurrente– se habría reducido el porcentaje de recaudación destinado a los agentes del 40 al 25%.
La demandada omite explicar por qué ello no constituiría un cambio desfavorable a la luz de los derechos de los agentes alcanzados por la medida.
Desde esta perspectiva, cabe concluir que la posición del demandado no resulta atendible a la luz del principio de no regresividad que rige en materia de derechos sociales.

De acuerdo al principio de progresividad o no regresividad, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socioeconómicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el Legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce.
De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes.
En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)” (“Acosta, María F. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, La Ley Online 70035853, 28/12/2006)

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la demanda y condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a abonar a los actores en concepto de participación en la recaudación del Hospital donde prestan servicio en los términos de la Ordenanza N° 45.241 (artículos 1º y 2º) las diferencias salariales que resulten de la liquidación definitiva a practicarse, con más intereses desde el mes en que se devengaron, por los períodos no prescriptos.
La demandada afirmó que la sanción de la Ley N° 5.622 alteró la vigencia de la Ordenanza N° 45.241 toda vez que, según adujo, ambos cuerpos regulan la materia desde diferentes perspectivas.
Sin embargo, una interpretación de la Ley N° 5.622 ajustada a los principios de no regresividad e “in dubio pro operario” lleva a concluir que esta norma no ha derogado la Ordenanza N° 45.241 en lo que respecta al porcentaje de la recaudación por prestaciones sanitarias reconocido a favor de los agentes de los efectores de salud locales; ello sin perjuicio de los cambios introducidos al sistema de facturación y cobro de los fondos en cuestión.
Coadyuva a esta conclusión el hecho de que, con posterioridad a la sanción de la Ley N° 5.622, se incluyera la Ordenanza N° 45.241 como norma vigente en la segunda actualización del Digesto Jurídico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aprobado mediante la Ley N° 6.017 (promulgada el 23/10/18; en igual sentido, la tercera actualización aprobada mediante la Ley N° 6.347).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la demanda y condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a abonar a los actores en concepto de participación en la recaudación del Hospital donde prestan servicio en los términos de la Ordenanza N° 45.241 (artículos 1º y 2º) las diferencias salariales que resulten de la liquidación definitiva a practicarse, con más intereses desde el mes en que se devengaron, por los períodos no prescriptos.
La demandada afirmó que la sanción de la Ley N° 5.622 alteró la vigencia de la Ordenanza N° 45.241 toda vez que, según adujo, ambos cuerpos regulan la materia desde diferentes perspectivas.
Sin embargo, corresponde tener presente las disposiciones del Decreto N° 653/16, reglamentario de la Ley N° 5.622.
Reconocida la vigencia del porcentaje establecido en la Ordenanza N° 45.241, resulta claro que éste no puede ser reducido a través de un decreto reglamentario como sucede con el Decreto N°653/16 que redujo que un 25% de los recuperos netos del gasto de las prestaciones efectivamente brindadas por la Red Pública de la Ciudad se destinará como Fondo de Retribución, para los trabajadores.
La Ordenanza citada (que fijaba un porcentaje del 40% de los recuperos destinados al Fondo) no puede ser modificada mediante una norma de rango inferior; máxime cuando la segunda proyecta efectos regresivos sobre los derechos reconocidos en su antecedente.
Ello así, sin perjuicio de la aplicación de las previsiones de la Ley N° 5.622, el crédito reconocido en autos a favor de la parte actora no podrá ser inferior al que corresponda en los términos de la Ordenanza N° 45.241.

El Gobierno no puede reducir los salarios sin aprobación de Ley en tal sentido y sin justificación de tales medidas regresivas, desconociendo así los derechos de los trabajadores, su progresividad y no regresividad.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la demanda y condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a abonar a los actores en concepto de participación en la recaudación del Hospital donde prestan servicio en los términos de la Ordenanza N° 45.241 (artículos 1º y 2º) las diferencias salariales que resulten de la liquidación definitiva a practicarse, con más intereses desde el mes en que se devengaron, por los períodos no prescriptos.
El demandado ha planteado ante esta instancia que la Ordenanza N° 45.241 (fuente primigenia de las acreencias reconocidas en la sentencia de grado) ya no se encontraría vigente, toda vez que habría sido tácitamente derogada en el año 2016 a través de la Ley N° 5.622 (del 08/09/2016); por lo que, según su postura, la condena impuesta no podría extenderse más allá de esa fecha.
En efecto, si bien tanto la Ordenanza N° 45.241 como la Ley N° 5.622 refieren a la misma materia, difieren en cuanto al modo de percibir y distribuir las sumas recaudadas por los efectores públicos de salud de la Ciudad; las previsiones insertas en la Ley N° 5.622 han alterado de manera sustancial el sistema instaurado por medio de la Ordenanza N° 45.241.
Sin perjuicio de ello, cabe tener presente que nos encontramos frente a un incentivo salarial que se encuentra incorporado en los haberes de los actores, trabajadores de la salud y que ha sido reconocido desde diversas fuentes normativas (originalmente en la Ordenanza N°45.241, luego a través de diversas actas paritarias y finalmente a partir de lo establecido en la Ley N° 5.622); sin que pueda ser modificado en desmedro de ello.
Ello así, y dado el carácter remunerativo del incentivo salarial pretendido, no resulta plausible limitar el decisorio de grado hasta la fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 5.622 como pretende la recurrente.
Ello así, corresponde confirmar el pronunciamiento de grado en tanto dispuso la percepción de las sumas reclamadas en los haberes futuros “hasta tanto las normas aplicables no se vean modificadas y mientras que los actores continúen desempeñándose en sus cargos en el referido nosocomio” sin perjuicio de lo cual corresponde establecer que para los períodos posteriores al mes de octubre de 2016, el demandado podrá calcular el capital de condena de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 5.622.

El salario es el medio por el cual “el trabajador se gana la vida”.
Es, ante todo, un derecho humano y como tal merece de una protección especial dentro del ordenamiento jurídico.
La Corte Suprema de Justicia ha dicho que la expresión entrecomillada referida anteriormente “no por su sencillez, deja de ser más que elocuente para mostrar la directa e indisociable atadura que une a la remuneración con la vida misma de un empleado y, regularmente, de su familia (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales artículo 7.a.ii).
Ganarse la vida es obtener, como mínimo, lo necesario para acceder a la salud; a la educación; a la cultura; a un nivel de vida adecuado, lo cual incluye, ínter alía, alimento adecuado, vivienda adecuada y vestido adecuado; al descanso, entre muchos otros bienes del terreno de los derechos humanos económicos, sociales y culturales” (ver mutatis mutandi CSJN, Recurso de hecho en autos “Asociación de trabajadores del Estado s/acción de inconstitucionalidad” A598 XLIII, sentencia del 18 de junio de 2013).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la demanda y condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a abonar a los actores en concepto de participación en la recaudación del Hospital donde prestan servicio en los términos de la Ordenanza N° 45.241 (artículos 1º y 2º) las diferencias salariales que resulten de la liquidación definitiva a practicarse, con más intereses desde el mes en que se devengaron, por los períodos no prescriptos.
El demandado ha planteado ante esta instancia que la Ordenanza N° 45.241 (fuente primigenia de las acreencias reconocidas en la sentencia de grado) ya no se encontraría vigente, toda vez que habría sido tácitamente derogada en el año 2016 a través de la Ley N° 5.622 (del 08/09/2016); por lo que, según su postura, la condena impuesta no podría extenderse más allá de esa fecha.
Sin embargo, teniendo en cuenta que la Ley N° 5.622 ha modificado el origen de los fondos a distribuir y también el porcentaje de recaudación que se repartirá entre los empleados de la Red dispuestos en la Ordenanza N° 45.421, esta modificación no podrá operar en desmedro del salario de los actores ya que en estos casos se debe garantizar la progresividad (o la no regresividad) que rige en materia laboral en beneficio de los derechos adquiridos bajo la vigencia del régimen estatuido por la Ordenanza.
Ello así, el reconocimiento del derecho de los trabajadores del sistema de salud pública de la Ciudad a percibir el incentivo de marras en base al 40% de las sumas reconocidas en virtud de lo dispuesto por la Ordenanza N° 45.241 (artículos 1 y 2) operará como un piso mínimo e infranqueable que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires deberá respetar, so pena de obrar regresivamente. Por lo expuesto, las sumas a abonar a los actores no podrán resultar inferiores a las que les correspondería percibir en virtud del régimen de distribución establecido por medio de la Ordenanza N°45.241.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y confirmar la resolución de grado que le hizo saber al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que deberá practicar liquidación de las diferencias salariales adeudadas a los actores conforme a las pautas definidas en la sentencia de grado hasta la actualidad, siempre y cuando los actores continúen prestando servicios, debiendo liquidar mes a mes el adicional creado mediante la Ordenanza Nº 45.241 hasta que se modifique válidamente la cuestión fáctica y normativa, bajo apercibimiento de autorizar a la actora para hacerlo o designar un perito contador a costa del demandado.
En efecto, las sumas percibidas por los agentes en el marco de la Ordenanza Nº 45.241 tienen carácter remunerativo.
En principio, si el Estado decide suprimir o limitar cualquier rubro o suplemento de los haberes de sus agentes debe, a su vez, compensarlos o incorporarlos por nuevos conceptos, de modo que el trabajador no se vea perjudicado.
En el caso, sin embargo, lo concreto es que –según la interpretación que defiende el recurrente - se habría reducido el porcentaje de recaudación destinado a los agentes del 40 al 25% omitiendo explicar la demandada por qué ello no constituiría un cambio desfavorable a la luz de los derechos de los agentes alcanzados por la medida.
Desde esta perspectiva, cabe concluir que la posición del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no resulta atendible a la luz del principio de no regresividad que rige en materia de derechos sociales.
En este sentido, la Corte Suprema tiene dicho que “…el principio de progresividad o no regresión, que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio texto constitucional en la materia (confr. Fallos: 327:3753, voto de los jueces Petracchi y Zaffaroni, considerando 10; Fallos: 328: 1602, voto -5- del juez Maqueda, considerando 10; Fallos: 331:2006, voto de los jueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 5°)” (Fallos: 338:1347).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y confirmar la resolución de grado que le hizo saber al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que deberá practicar liquidación de las diferencias salariales adeudadas a los actores conforme a las pautas definidas en la sentencia de grado hasta la actualidad, siempre y cuando los actores continúen prestando servicios, debiendo liquidar mes a mes el adicional creado mediante la Ordenanza Nº 45.241 hasta que se modifique válidamente la cuestión fáctica y normativa, bajo apercibimiento de autorizar a la actora para hacerlo o designar un perito contador a costa del demandado.
En efecto, reconocida la vigencia del porcentaje establecido en la Ordenanza N° 45.241, éste no puede ser reducido a través de un Decreto reglamentario.
La Ordenanza citada no puede ser modificada mediante una norma de rango inferior; máxime cuando la segunda proyecta efectos regresivos sobre los derechos reconocidos en su antecedente.
En consecuencia, sin perjuicio de la aplicación de las previsiones de la Ley N° 5.622, el crédito reconocido en autos a favor de la parte actora no podrá ser inferior al que corresponda en los términos de la Ordenanza N° 45.241.
El Gobierno no puede reducir los salarios sin aprobación de ley en tal sentido y sin justificación de tales medidas regresivas, desconociendo así los derechos de los trabajadores, su progresividad y no regresividad.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y, en consecuencia, confirmar la resolución de grado que ordenó cautelarmente a la demandada que arbitre los medios necesarios para que otorgue una solución habitacional inmediata y preventiva que garantice los derechos constitucionales y convencionales del actor otorgando una suma de dinero que cubra dicha necesidad de acuerdo al valor actual del canon locativo de la habitación del hotel donde actualmente reside y, a su vez, evalué su ingreso al “Programa Atención a Familias en Situación de Calle” y, asimismo, le abone, además y por única vez, una suma de dinero en concepto de pago retroactivo por deuda de alquiler contraída, correspondiente a meses anteriores. Ello, hasta tanto se dicte sentencia definitiva o se modifique el estado de cosas evaluado en este estadio.
En efecto, coadyuvan a la configuración de la verosimilitud del derecho las Leyes N° 4.042, protectora de los niños, niñas y adolescentes en estado de vulnerabilidad social; Ley N° 1.688 referida a la prevención y asistencia de las víctimas de violencia familiar y doméstica; Ley N° 447 sobre políticas para la plena participación e integración de las personas con necesidades especiales, y el Decreto N° 211-GCBA-2007, “Programa de Otorgamiento de Subsidios Alternativos a la Institucionalización” para personas mayores.
En este estadio cautelar, no es posible sostener que el ordenamiento jurídico establece la operatividad de los derechos sociales y, al mismo tiempo, negar la tutela judicial frente a la transgresión del umbral mínimo del derecho (ni siquiera cuando se invoca la existencia de otras personas en una posición más precaria); pues es misión del Poder Judicial resolver controversias de derechos y no establecer grados de vulnerabilidad entre quienes se encuentran por debajo del umbral mínimo, pues, todos ellos tienen derecho a reclamar el cese de esa situación injusta y antijurídica y es función del Poder Judicial dar respuesta al reclamo cuando éste se enmarca en un caso concreto, como ocurre en la especie.

La incorporación del Estado Argentino (y, consecuentemente, de sus diferentes descentralizaciones federales, entre ellas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) a los distintos sistemas internacionales de protección de los derechos humanos tiene por directa consecuencia asumir el compromiso de respetar y hacer cumplir una extensa nómina de obligaciones vinculadas con los derechos que esos sistemas reconocen y protegen, y cuya eventual inobservancia tiene por efecto comprometer su responsabilidad internacional.
Consecuentemente, las obligaciones que están previstas en la esfera internacional para asegurar la tutela específica de los derechos a la alimentación y a la vivienda resultan de cumplimiento obligatorio para todas las autoridades públicas, ya sean nacionales o locales.
Entonces, cuando se trata de aplicar en el ámbito doméstico las previsiones contenidas en los Tratados sobre Derechos Humanos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado expresamente que la regla hermenéutica central a partir de la cual debe realizarse su exégesis es, precisamente, la consideración de la propia interpretación que emana de la jurisprudencia de los órganos supranacionales. Esta pauta, establecida por el Máximo Tribunal incluso con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 (CSJN, "in re" “Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros”, sentencia del 7 de julio de 1992, Fallos 315:1492, considerando 21) ha sido también receptada por el legislador constituyente, al establecer que los instrumentos internacionales de derechos humanos –a los que se reconoce jerarquía constitucional en el artículo 75 inc. 22– deben ser interpretados y aplicados “en las condiciones de su vigencia”, es decir, tal como “[e]fectivamente rige[n] en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación” (CSJN, "in re" “Giroldi, Horacio D. y otro s/Recurso de Casación -Causa N° 32”, Sentencia del 7/4/95 Fallos 318:554).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires contra la resolución por medio de la cual la Sra. Jueza de grado rechazó las impugnaciones formuladas por dicha parte a la liquidación practicada por el perito contador.
El demandado sostuvo que la liquidación aprobada fue practicada hasta Julio/2020 lo que importa dejar de lado el cambio de derecho objetivo producido con el dictado de la Ley Nº5.622 —vigente desde el 19/10/2016— por la que entiende han quedado tácitamente derogadas las previsiones contenidas en la Ordenanza Nº 45.241 que determinaban el régimen de distribución de los fondos recaudados.
En efecto, es claro que la Ley Nº 5622 deroga tácitamente ciertas disposiciones de la Ordenanza Nº 4524; sin embargo corresponde determinar si el nuevo régimen puede válidamente apartarse de lo establecido en la Ordenanza para lo cual es necesario distinguir distintos aspectos en el marco de la Ley Nº 5622 y su Decreto Reglamentario N°653/20
La posición del recurrente no resulta atendible a la luz del principio de no regresividad que rige en materia de derechos sociales.
En este sentido, la Corte Suprema tiene dicho que “…el principio de progresividad o no regresión, que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio texto constitucional en la materia (confr. Fallos: 327:3753, voto de los jueces Petracchi y Zaffaroni, considerando 10; Fallos: 328: 1602, voto -5- del juez Maqueda, considerando 10; Fallos: 331:2006, voto de los jueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 5°)” (Fallos: 338:1347).
A su vez, en otro precedente judicial en el que se debatía la validez de una quita en la retribución de trabajadores públicos, la Corte Suprema se refirió a “…la extensa serie de antecedentes jurídicos e institucionales demostrativa de la temprana y permanente preocupación del derecho de los derechos humanos, tanto nacional como internacional, por el salario, su justicia y protección (Fallos: 332: 2043 -2009-). Esta cuestión, puntualizó, no ha cesado de emerger en la historia de la humanidad desde antiguo, con la gravedad que significa poner en juego créditos de evidente naturaleza alimentaria, que interesan a vastos sectores de la población y que se originan en una relación que supone, regularmente, una desigualdad entre las partes, en disfavor del empleado (p. 2054 y sus citas)” (Fallos: 336:672).
En el mismo precedente, la Corte recordó la relevancia del principio de progresividad. Este principio “…impone que todas las medidas estatales de carácter deliberadamente regresivo en materia de derechos humanos (…) requieran ‘la consideración más cuidadosa’, y deban ‘justificarse plenamente’, v.gr., con referencia a la ‘totalidad de los derechos previstos’ en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el contexto del aprovechamiento pleno del ‘máximo de los recursos’ de que el Estado disponga (Observación General N° l8, cit., párr. 21; asimismo, del citado Comité: Observación General N° 17 -párr. 27- y 19 -párr. 42- entre otras)

De acuerdo al principio de no regresividad o de no retroceso social -consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales - una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el Legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce. De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes.
En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)

En lo que concierne a las relaciones de empleo público en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el artículo 43 de la Constitución local dispone que “la Ciudad protege al trabajo en todas sus formas. Asegura al trabajador los derechos establecidos en la Constitución Nacional y se atiene a los convenios ratificados y considera las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (...) El tratamiento y la interpretación de las leyes laborales debe efectuarse conforme a los principios del derecho del trabajo”.
Si bien el régimen jurídico aplicable al empleo en el ámbito de la Administración es el Derecho Público — que posee principios y reglas propias que lo diferencian claramente del régimen aplicable a las relaciones de empleo privado—, la última parte de la cláusula constitucional citada permite integrar sus disposiciones con los principios del Derecho del Trabajo, siempre que ello no desnaturalice las características propias de la relación existente entre el agente público y la Administración.
Entre los principios aplicables a las relaciones de empleo público se cuenta el del “in dubio pro operario”, conforme al cual “…ante situaciones dudosas que admitan más de una interpretación posible, debe primar aquella que resulte más favorable a los derechos del trabajador”

El salario es el medio por el cual “el trabajador se gana la vida”. Es, ante todo, un derecho humano y como tal merece de una protección especial dentro del ordenamiento jurídico. Nuestra Corte Suprema ha dicho que la expresión entrecomillada referida anteriormente “no por su sencillez, deja de ser más que elocuente para mostrar la directa e indisociable atadura que une a la remuneración con la vida misma de un empleado y, regularmente, de su familia (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales artículo 7.a.ii).
Ganarse la vida es obtener, como mínimo, lo necesario para acceder a la salud; a la educación; a la cultura; a un nivel de vida adecuado, lo cual incluye, ínter alía, alimento adecuado, vivienda adecuada y vestido adecuado; al descanso, entre muchos otros bienes del terreno de los derechos humanos económicos, sociales y culturales” (ver mutatis mutandi CSJN, Recurso de hecho en autos “Asociación de trabajadores del Estado s/acción de inconstitucionalidad” A598 XLIII, sentencia del 18 de junio de 2013).

En lo que respecta a la tutela y operatividad de los derechos a la vivienda, a la salud y a una alimentación adecuada han recibido expreso reconocimiento en diversos Tratados Internacionales que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, gozan de jerarquía constitucional.
Integran también el marco normativo en el que se inscribe la presente, diferentes instrumentos jurídicos internacionales, regionales, nacionales y locales que tienden a la protección, reparación, prevención, sanción, erradicación, de las violencias por motivos de género, y que exigen a todos los órganos del estado —incluido el Poder Judicial— a actuar en consecuencia, a capacitarse en la materia y a adoptar una perspectiva de género en su ámbito de actuación.
En relación con los Tratados Internacionales que forman parte del plexo normativo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es relevante recordar que la incorporación del Estado Argentino (y, consecuentemente, de sus diferentes descentralizaciones federales, entre ellas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) a los distintos sistemas internacionales de protección de los derechos humanos tiene por directa consecuencia asumir el compromiso de respetar y hacer cumplir una extensa nómina de obligaciones vinculadas con los derechos que esos sistemas reconocen y protegen, y cuya eventual inobservancia tiene por efecto comprometer su responsabilidad internacional.
Consecuentemente, las obligaciones que están previstas en la esfera internacional para asegurar la tutela específica de los derechos a la alimentación y a la vivienda resultan de cumplimiento obligatorio para todas las autoridades públicas, ya sean nacionales o locales.
Entonces, cuando se trata de aplicar en el ámbito doméstico las previsiones contenidas en los tratados sobre derechos humanos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado expresamente que la regla hermenéutica central a partir de la cual debe realizarse su exégesis es, precisamente, la consideración de la propia interpretación que emana de la jurisprudencia de los órganos supranacionales.
Esta pauta ha sido receptada por el Legislador constituyente, al establecer que los instrumentos internacionales de derechos humanos –a los que se reconoce jerarquía constitucional en el artículo 75 inciso 22– deben ser interpretados y aplicados “en las condiciones de su vigencia”, es decir, tal como “efectivamente rigen en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación” (CSJN, "in re" “Giroldi, Horacio D. y otro s/Recurso de Casación -Causa N° 32”, Sentencia del 7/4/95 Fallos 318:554).

El concepto de alojamiento digno hace referencia a un ámbito que ha de reunir al menos estándares básicos de salubridad, higiene y seguridad para preservar la integridad física, moral y psíquica de sus moradores, para que de tal manera éstos puedan encontrar allí las condiciones imprescindibles para desarrollar su plan de vida (artículo 19 de la Constitución Nacional).
La protección de los derechos económicos y sociales también está contemplada en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 26), la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo XI) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 3 y 11).
Por su parte, el artículo 75, inciso 23 de la Constitución Nacional, impone a las autoridades públicas el deber jurídico de adoptar medidas de acción positiva para garantizar la igualdad real de oportunidades y de trato, como así también el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución Nacional y los tratados internacionales.
En este sentido, se ha señalado que “el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio” (en autos “P., V. G. y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, Expte. N° 605, pronunciamiento del 25/01/2001, entre muchos otros precedentes). También se ha señalado que “frente a una expresa exigencia constitucional, la Administración no está facultada, sino obligada a actuar, de manera que, en este aspecto, la implementación de medidas para garantizar el derecho a la vivienda no es una facultad discrecional, sino reglada […], susceptible de contralor jurisdiccional […]. Sí existe, en cambio, discrecionalidad en la elección de los medios a través de los cuales el derecho a la vivienda habrá de hacerse operativo” (en autos “M., M. M. c/ GCBA s/ amparo”, Expte. N° 13817/0, sentencia del 13/10/2006).
El deber de prestación del Estado también ha sido reconocido por la Corte Suprema en numerosas causas. Así, por ejemplo en referencia al derecho a la salud, que ha sido relacionado con la vida y la dignidad de las personas (CSJN in re “Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social - Estado Nacional s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 01/06/2000, Fallos, 323: 1339; “Campodónico de Bevilacqua, Ana Carina c/ Ministerio de Salud y Acción Social - Secretaría de Programas de Salud y Banco de Drogas Neoplásicas s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 24/10/2000, Fallos, 323:3229) y que el constituyente local vinculó a la satisfacción de –entre otras– las necesidades de vivienda (artículo 20 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ).

El derecho a la vivienda coadyuva al disfrute de otros derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El derecho a la vivienda también ha sido reconocido en otros instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5.3.iii), la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27.3), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (artículo 14.2), la Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad (artículo 28), y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (artículo 24).
Al resolver sobre esta cuestión, el Tribunal no puede soslayar la relevancia de los tratados sobre derechos humanos incorporados a nuestro ordenamiento jurídico.
El Estado debe realizar un control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y aquellos instrumentos, entre los que se cuenta la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En esta tarea, cabe destacar que debe tenerse en cuenta no solamente el tratado, sino también la doctrina que nace de los pronunciamientos de la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (v. Corte IDH, “Almonacid Arellano y otros vs. Chile”, sentencia del 26 de septiembre de 2006, párrafo 124. En el mismo sentido, “La Cantuta vs. Perú”, sentencia de 29 de noviembre de 2006, párrafo 173, entre otros).

Los principios de autonomía individual y autodeterminación (artículos 19 de la Constitución Nacional y 12 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ) sustentan el derecho de las personas en situación de desamparo a una protección que garantice debidamente sus necesidades habitacionales básicas; hecho que obliga al Estado a adoptar comportamientos activos (diseño y ejecución de las políticas públicas) que hagan posible la inclusión social (superación de la pobreza y de la exclusión) y el goce de los derechos fundamentales (en particular y en cuanto a la causa importa, el acceso a la vivienda). Ello, debido a que el derecho a la vivienda coadyuva al disfrute de otros derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Asimismo, el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires da sustento a los programas sociales implementados por la Administración que reconocen el derecho a la vivienda a favor de los sectores más necesitados y cuyo cumplimiento progresivo impide que, al vencimiento de los plazos previstos, la Ciudad suspenda dicha cobertura si no se demuestra el cumplimiento de los objetivos de los programas, ya que la discontinuidad de tales prestaciones vulnera el principio de no regresividad o de no retroceso social que se sustenta en los pactos internacionales en materia de derechos humanos.
Aduna al "fumus bonis iuris", el principio de dignidad (artículos 11, 12 y 13 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires) que obliga a reconocer un contenido esencial o mínimo, jurídicamente exigible, de los derechos sociales que debe respetarse en tanto resultan indisponibles (aún en situaciones de emergencia) –conforme Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Observación General N° 3, párrafo 12, Observación General N° 12, párrafo 28-.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y dispuso que la protección a otorgar consista en asignar al grupo actor los fondos suficientes para acceder a una solución habitacional y además, brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
En efecto, toda vez que la presentación analizada procura la tutela de diversos derechos constitucionales de titularidad de la amparista y de su hija menor de edad, corresponde entonces emplear cierta flexibilidad en el examen de la concurrencia de los presupuestos de la tutela urgente requerida, que tienda a evitar que se produzca un daño luego irreparable.
En sustento de la verosimilitud del derecho, se han invocado diversos derechos de raigambre constitucional (derecho a la vivienda, a la salud, y a su dignidad).
En el caso, además la amparista ha sido víctima de violencia de género y, por lo tanto tiene, en el orden internacional, nacional y local una protección especial que la hace merecedora del derecho a una asistencia integral que, ciertamente, excede la prestación habitacional.
Los derechos invocados por la amparista en su escrito inicial se inscriben dentro de la categoría de los denominados “derechos sociales”, que son reconocidos de manera expresa en diversos Tratados Internacionales que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, gozan de jerarquía constitucional, tales como, la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25.1), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. IX), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) -art. 11-, y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 26).
También prevén el derecho a la vivienda otros instrumentos internacionales específicos, como la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, entre otros.

A la luz de las obligaciones asumidas en el plano internacional, pesa sobre las autoridades públicas el deber de garantizar –cuanto menos– un nivel mínimo de efectiva vigencia para los derechos reconocidos en los tratados antes mencionados.
Esta obligación encuentra sustento en los artículos 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y artículo 1º del Protocolo Adicional a la CADH en materia de derechos económicos, sociales y culturales (“Protocolo de San Salvador”).
A su vez, en el plano local este deber está consagrado en los artículos 11 y 17 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y en el artículo 10 que a su vez complementa y refuerza tales obligaciones; expresamente en su artículo 31 receptó el derecho a una vivienda digna –tutelado conjuntamente con el derecho colectivo a un hábitat adecuado–.
En la mencionada previsión constitucional también se establecieron obligaciones específicas a las autoridades públicas, dirigidas a asegurar a todos los grupos sociales que habitan la Ciudad Autónoma su efectivo acceso y goce, especialmente los más desaventajados (artículo 20).
A nivel infraconstitucional, también la Legislatura de la Ciudad se ha ocupado especialmente de la protección de los derechos sociales de personas en particular situación de vulnerabilidad social.
Por un lado se sancionó la Ley N° 3.706 de "Protección y Garantía Integral de los Derechos de las Personas en Situación de Calle"; tampoco puede dejar de mencionarse la Ley Nº 4.036 para la "Protección de los Derechos Sociales".
El derecho a la vivienda digna, más allá de su tutela convencional y constitucional, también ha sido objeto de protección específica en diversas leyes y programas de la Ciudad mediante el dictado de la Ley N° 341, Ley N° 1.251 que creó el Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Ley Nº 4.042 de "Prioridad de Niños Niñas y Adolescentes en las Políticas Públicas de Vivienda" modificó el artículo 6° de la Ley N° 341.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y dispuso que la protección a otorgar consista en asignar al grupo actor los fondos suficientes para acceder a una solución habitacional y brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
En efecto, quedado "prima facie" acreditado que la actora es titular del derecho de acceso a una vivienda digna; los restantes elementos de juicio reunidos hasta el momento en autos también permiten establecer –con carácter provisional– la existencia de una situación de vulnerabilidad social que no le permite superar su estado de emergencia habitacional por sus propios medios.
El grupo familiar actor se conforma por una mujer sola de treinta (30) años de edad, quien se encontraría a cargo de su hija menor de edad; la actora se encontraría separada del padre de su hija habiendo vivido –previo a su separación– reiterados episodios de violencia de género por parte de aquél.
De acuerdo a los informes de autos, esta situación habría afectado “profundamente su estado emocional como así también el ámbito económico, convirtiéndose en la principal proveedora económica del hogar y de las necesidades de su hija”. Se señaló también que el progenitor de la niña se habría desentendido de sus deberes de manutención, cumpliendo sólo de manera parcial con la cuota alimentaria que se determinó judicialmente.
En este escenario, la parte actora se encontraría excluida del mercado formal de empleo y los ingresos con los que contaría, amén de ser fluctuantes, no resultarían suficientes para cubrir las necesidades mínimas y fundamentales de ella y de su hija.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y dispuso que la protección a otorgar consista en asignar al grupo actor los fondos suficientes para acceder a una solución habitacional y brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
En efecto, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires rechazó la solicitud de la actora de ser incorporada al programa de “Atención para Familias en Situación de Calle” (Decreto Nº 690-GCBA-06 y sus normas modificatorias).
Reconocida la operatividad del derecho a la vivienda digna del que es titular la actora (mujer sola con una hija menor de edad) así como su estado de vulnerabilidad social, existe una correlativa obligación de la Administración de brindar la asistencia habitacional necesaria para su tutela adecuada, de acuerdo con el deber de garantía contenido en el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires –en especial, cuando se trata de individuos en situación de pobreza crítica y que han atravesado, como en el caso, situaciones de violencia de género.
Frente a una expresa exigencia constitucional —esto es, garantizar el acceso a la vivienda de sectores de alta vulnerabilidad social—, la Ciudad no está facultada, sino obligada a actuar; la Administración no puede, frente a un expreso mandato constitucional de actuar, elegir no hacerlo.
Ello así, toda vez que la normativa aplicable reconoce a personas de las características de la amparista el derecho a un alojamiento, la omisión del demandado de brindar tal prestación, importaría un incumplimiento de sus deberes específicos de actuación.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y dispuso que la protección a otorgar consista en asignar al grupo actor los fondos suficientes para acceder a una solución habitacional y brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
En efecto, se encuentran reunidos los extremos necesarios para tener por configurada "prima facie" la situación de “vulnerabilidad social” del grupo actor (mujer sola con una hija menor de edad).
Merece particular atención la situación de violencia que ha atravesado la parte actora, pues la protección brindada por el marco jurídico a la amparista resulta más amplio y abarcativo que la pretensión en materia habitacional expuesta en su demanda.
El ordenamiento jurídico cuenta con sendos instrumentos que consagran derechos de protección especial a las mujeres entre los que interesa destacar, por su especialidad la Convención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (en adelante, CEDAW) y luego la Ley N° 24.632 mediante la que se aprobó la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra La Mujer (Convención de Belem do Pará).
En particular, en la Convención de Belém do Pará se reitera el derecho humano de las mujeres a vivir una vida libre de violencia. La contracara de estos reconocimientos radica en el deber de los Estados partes de adoptar políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar la violencia ejercida contra las mujeres (artículo 7°, inciso b), así como “establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos” (artículo 7°, inciso f).
En el ámbito normativo nacional, se destaca la Ley Nº 26.485 “de Protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales”, a la que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhirió a través de la Ley N° 4.203.
La verosimilitud en el derecho surge, pues, de la subsunción de la situación de vulnerabilidad reseñada en los preceptos establecidos en la Ley N° 4.036, extremo que, en principio, encuadraría en el orden de prioridades establecido en el precedente del Tribunal Superior de Justicia, “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘K.M.P c/ GCBA y otros s/amparo (art. 14 CCABA)’”, expte. nº 9205/12, sentencia del 21 de marzo de 2014.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y dispuso que la protección a otorgar consista en asignar al grupo actor los fondos suficientes para acceder a una solución habitacional y brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
Tal como lo he venido sosteniendo en los precedentes “DLB C/ GCBA y otros sobre amparo (ART. 14 CCABA)”, expte. 45534/2012-0; “P. C., M. I. y otros C/ GCBA S/ Amparo Habitacionales y otros subsidios”, expte. 7432/2017-0; “C. S., L. C. C/ GCBA S/ Amparo Habitacionales y otros subsidios”, expte. 69120/2017-0, entre muchos otros, entiendo —en términos liminares— que, en casos como el de autos (donde la situación de vulnerabilidad debe ser analizada en su integralidad, dado que las circunstancias de precariedad que la parte atraviesa en los diversos órdenes de su vida -del cual el habitacional no es más que uno de ellos- coadyuvan a agravar el ejercicio de su derecho a un nivel de vida adecuado), el principio de congruencia debe ser flexibilizado.
Tratándose de un colectivo al que el ordenamiento jurídico reconoce especial tutela, las interpretaciones y respuestas jurídicas deben tener en cuenta la protección que los derechos involucrados exigen en términos de efectividad. De modo que si bien el objeto específico es la vivienda, los derechos que hacen la vida digna; la seguridad; la salud; el nivel de vida adecuado, entre otros, “…están entrelazados de modo que la resolución del tribunal debe ser integral y no sólo parcial porque sólo así es plausible garantizar el derecho específico bajo análisis, dado… el carácter interdependiente de los derechos fundamentales”.
De allí que, si bien los artículos 145 y 147 del Código Contencioso, Administrativo y Tributario disponen que las decisiones de los jueces deben recaer exclusivamente sobre las pretensiones deducidas en el juicio y que el Juez -por aplicación del principio de congruencia- no puede fallar sobre capítulos no propuestos a su conocimiento y decisión, la aplicación del principio de congruencia no puede derivar en un excesivo rigor formal; es decir, “en determinados supuestos debe admitirse su flexibilización, bajo determinadas condiciones, para no afectar otras garantías constitucionales y la finalidad misma del proceso judicial” (De los Santos, Mabel Alicia, "La flexibilización de la congruencia", en "Cuestiones procesales modernas", Suplemento Esp. La Ley, octubre de 2005, pp. 80-89.).
Ello así, resulta vital arbitrar medidas de resguardo y de reparación eficientes, en cumplimiento del deber de respeto y de garantía de los derechos humanos, en los términos del artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y dispuso que la protección a otorgar consista en asignar al grupo actor los fondos suficientes para acceder a una solución habitacional y brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
La situación de autos permite verificar que, en principio, la parte actora (mujer sola y víctima de violencia de género y con una hija menor de edad) se halla en situación de vulnerabilidad a la que el ordenamiento jurídico reseñado concede protección. Más aún, es acreedora –"ab initio"- de la protección permanente (en palabras del Tribunal Superior de Justicia, “alojamiento”), en tiempo y suficiencia, y asistencia, por aplicación del marco jurídico referido y, más puntualmente, de las reglas de las Leyes N° 4.036; N° 1.688, referida a la prevención y asistencia a las víctimas de la violencia familiar y doméstica.
El derecho a la vivienda no se encontraría satisfecho ni siquiera en su umbral mínimo; en particular si se tiene en cuenta que se trata de un grupo familiar de estructura monoparental, la situación de violencia padecida por la actora, que ésta se encontraría excluida del mercado formal de empleo, ni cuenta con recursos suficientes para revertir la problemática habitacional, sumado al actual contexto sanitario. Es razonable afirmar que la actora no cuenta con herramientas para superar la situación de vulnerabilidad estructural y de exclusión.
Ello así, cabe sostener que se encuentran reunidos los extremos necesarios para tener por configurada" prima facie" la situación de “vulnerabilidad social” del grupo actor y consecuentemente, la verosimilitud del derecho.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado disponiendo que la protección a otorgar consista en asignar al grupo actor los fondos suficientes para acceder a una solución habitacional y brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N°1.688 y N°4.036.
En efecto, corresponde que se garanticen al grupo actor (mujer sola, víctima de violencia de género y con una hija menor de edad) las prestaciones materiales, técnicas y económicas necesarias para que supere la situación de vulnerabilidad social acreditada -"prima facie"- en autos (artículo 21 de la Ley N° 4.036).
En ese escenario, resulta pertinente aclarar que cuando se discute el umbral mínimo de los derechos, existe la consecuente obligación estatal de asegurar su satisfacción al menos en ese nivel esencial.
No es plausible sostener la existencia de un derecho –que por cierto no es lo mismo que una directriz o una mera aspiración-, sin reconocer, a la vez, la existencia de obligaciones correlativas que posibiliten su ejercicio. Son necesarias, pues, prestaciones estatales dirigidas a materializar condiciones básicas que permitan la realización de la autonomía personal, más allá del modo en que las personas decidan ejercer dicha autonomía.
Es que, como señaló Nino, existen ciertos bienes que son indispensables para la elección y materialización de los planes de vida que las personas pudieran proponerse (“Ética y Derechos Humanos”, 2ª ed., Bs. As., Astrea, 1989, p. 223).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la medida cautelar solicitada por el amparista.
En efecto, en sustento de la verosimilitud del derecho, en el caso se han invocado diversos derechos de raigambre constitucional (derecho a la vivienda, a la salud, y a la dignidad de la persona humana). En el caso están involucrados también, los derechos de una persona con discapacidad, a quienes –en el orden internacional, nacional y local– se les reconoce una protección especial y agravada.
Los derechos invocados por la amparista en su escrito inicial, se inscriben dentro de la categoría de los denominados “derechos sociales”, que son reconocidos de manera expresa en diversos tratados internacionales que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, gozan de jerarquía constitucional.
Cuando se trata de aplicar en el ámbito doméstico las previsiones contenidas en los tratados sobre derechos humanos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado expresamente que la regla hermenéutica central a partir de la cual debe realizarse su exégesis es, precisamente, la consideración de la propia interpretación que emana de la jurisprudencia de los órganos supranacionales.
Esta pauta, establecida por el Máximo Tribunal incluso con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 (CSJN, in re “Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros”, sentencia del 7 de julio de 1992, Fallos 315:1492, cons. 21) ha sido también receptada por el Legislador constituyente, al establecer que los instrumentos internacionales de derechos humanos – a los que se reconoce jerarquía constitucional en el artículo 75 inciso 22– deben ser interpretados y aplicados “en las condiciones de su vigencia”, es decir, tal como “efectivamente rigen en el ámbito internacional y considerando su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación” (CSJN, in re “Giroldi, Horacio D. y otro s/Recurso de Casación -Causa N° 32”, Sentencia del 7/4/95 Fallos 318:554).
Ello así, a la luz de las obligaciones asumidas en el plano internacional, pesa sobre las autoridades públicas el deber de garantizar –cuanto menos– un nivel mínimo de efectiva vigencia para los derechos reconocidos en los tratados antes mencionados.
Esta obligación encuentra sustento en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y artículo 1º del Protocolo Adicional a la CADH en materia de derechos económicos, sociales y culturales (“Protocolo de San Salvador”). A su vez, en el plano local este deber está consagrado con claridad en los artículos 11 y 17 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

El derecho a la vivienda digna se encuentra resguardado por la Ley N°3.706 –de protección y garantía integral de los derechos de las personas en situación de calle y en riesgo a la situación de calle- que reconoce protección y garantía a todas las personas sin distinción (artículo 1°).
La Ley N°3.706 dispuso que la implementación de las políticas sociales comprende, entre otras, las prestaciones de carácter económico (entrega de dinero de carácter no retributivo tendiente a paliar situaciones transitorias de necesidad o garantizar el acceso a condiciones dignas de vida), y determina que el acceso a tales prestaciones debe contemplar los ingresos por hogar, de acuerdo a las circunstancias socioeconómicas, de emergencia o en función de la demanda efectiva, no pudiendo ser inferior a la canasta básica de alimentos establecida por el Instituto Nacional de Estadística y Censos - INDEC Argentina–artículo 8°-
A ello, debe añadirse que la limitación temporal de la asistencia es procedente sólo cuando se verifique la superación del estado de vulnerabilidad o cuando el Estado adopte medidas más amplias y efectivas.
El abandono de las políticas sociales sobre la base de la presunta insuficiencia presupuestaria del Estado local para hacer frente a ellas no sería procedente, salvo que dicha circunstancia sea acreditara debidamente por la parte obligada.
No es posible sostener que el ordenamiento jurídico establece la operatividad de los derechos sociales y, al mismo tiempo, negar la tutela judicial frente a la transgresión del umbral mínimo del derecho (ni siquiera cuando se invoca la existencia de otras personas en una posición más precaria); pues es misión del Poder Judicial resolver controversias de derechos y no establecer grados de vulnerabilidad entre quienes se encuentran por debajo del umbral mínimo, pues, todos ellos tienen derecho a reclamar el cese de esa situación injusta y antijurídica y es función del Poder Judicial dar respuesta al reclamo cuando éste se enmarca en un caso concreto.

Respecto al derecho a la vivienda digna, no puede dejar de mencionarse la Ley Nº 4.036 para la Protección de los Derechos Sociales.
La norma define a la “vulnerabilidad social” como la condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos. Al propio tiempo, considera “personas en situación de vulnerabilidad social” a aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos (artículo 6°).
Esta caracterización es concordante con la definición de “condición de vulnerabilidad” establecida en la Regla N° 3 de las “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de personas en condición de Vulnerabilidad” –redactadas en el marco de la XVI Cumbre Judicial Iberoamericana, celebrada en Brasilia, en el año 2008-.
Asimismo, la ley dispone que la implementación de políticas sociales requiere de prestaciones que implican la aplicación de recursos de carácter económico, técnico y material. Entonces, define como prestaciones económicas a aquellas entregas dinerarias de carácter no retributivo, intransferible e inembargable destinadas a los ciudadanos a fin de paliar situaciones transitorias de necesidad o garantizar el acceso a condiciones dignas de vida.
A su vez, entiende por prestaciones técnicas a los actos profesionales de asesoramiento, acompañamiento y evaluación técnica destinados a atender las necesidades de los ciudadanos; y por prestaciones materiales a aquellas en las que se otorguen servicios en especies para paliar las situaciones de emergencia de los sectores de población afectados (artículo5).
También se detallan los requisitos mínimos que deberán cumplir los solicitantes de prestaciones económicas (artículo 7).

El derecho a una alimentación adecuada constituye -junto con el derecho a la salud- un derecho derivado del derecho a la vida. En efecto, se ha dicho explícitamente que el derecho a la vida “se descompone en cuatro elementos esenciales, a saber: a) el derecho a la alimentación adecuada, b) el derecho a contar con agua potable, c) el derecho a la vivienda y d) el derecho a la salud” (Bengoa, José -Coordinador del Grupo Ad hoc-, “Pobreza y Derechos Humanos. Programa de Trabajo del Grupo ad hoc para la realización de un estudio tendiente a contribuir a las bases de una declaración internacional sobre los derechos humanos y la extrema pobreza”, E/CN.4/Sub.2/2002/15, 25/06/2002, pp. 3 y 4, párrs. 4, 15 y sigs.).
A su vez, es un derecho humano ampliamente reconocido a nivel convencional como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y necesario para elegir y materializar el propio plan de vida.
Se encuentra reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
A su vez, el derecho a la alimentación también ha sido reconocido en otros instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo. 5.6.iv), la Convención sobre los Derechos del Niño (artículos 24 y 27.3), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (artículos 11 y 14), la Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad (artículos 25 y 28), y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (artículos 12 y 19).

El derecho a la alimentación adecuada, en los términos de su reconocimiento convencional, incluye indefectiblemente que el alimento se encuentre disponible y sea accesible en cantidad y calidad suficiente para satisfacer las necesidades nutricionales y fisiológicas de modo de garantizar la seguridad alimentaria de las personas.
Ello así, en cuanto al contenido básico del derecho a la alimentación adecuada, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales determinó que comprende “[…] la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos” (Comité DESC, OG Nº 12, 20º período de sesiones (1999), párr. 8).
Asimismo, el Comité señaló la importancia de la adecuación de los alimentos en cuanto al aporte de una combinación de productos nutritivos para el crecimiento físico y mental y reconoció que los grupos socialmente vulnerables como las personas sin tierra y otros segmentos particularmente empobrecidos de la población pueden requerir la atención de programas especiales para su acceso. En tal sentido estableció que “[l]a accesibilidad física implica que la alimentación adecuada debe ser accesible a todos, incluidos los individuos físicamente vulnerables, tales como los lactantes y los niños pequeños, las personas de edad, los discapacitados físicos, los moribundos y las personas con problemas médicos persistentes, tales como los enfermos mentales. Será necesario prestar especial atención y, a veces, conceder prioridad con respecto a la accesibilidad de los alimentos a las personas que viven en zonas propensas a los desastres y a otros grupos particularmente desfavorecidos” (v. Comité DESC, OG Nº 12, 20º período de sesiones (1999), párrs. 8 y 13).

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la medida cautelar solicitada, y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que cubra suficientemente las necesidades alimentarias de la actora y le brinde la asistencia en los términos de las Leyes N° 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
En efecto, en sustento de la verosimilitud del derecho se han invocado diversos derechos de raigambre constitucional (vgr. a la salud, a una alimentación adecuada, a la dignidad y al pleno desarrollo de la persona humana).
En el presente están involucrados, además, los derechos de una persona mayor de edad, víctima de violencia de género, quien tiene en el orden internacional, nacional y local una protección especial que la hace merecedora de una asistencia integral que, ciertamente, excede la prestación alimentaria solicitada en autos.
Los derechos invocados por la amparista se inscriben dentro de la categoría de los denominados “derechos sociales”, que son reconocidos de manera expresa en diversos tratados internacionales que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constituación Nacional, gozan de jerarquía constitucional.
Integran también el marco normativo en el que se inscribe la litis, diferentes instrumentos jurídicos internacionales, regionales, nacionales y locales que tienden a la protección, reparación, prevención, sanción, erradicación, de las violencias por motivos de género, y que exigen a todos los órganos del estado —incluido el Poder Judicial— a actuar en consecuencia, a capacitarse en la materia y a adoptar una perspectiva de género en su ámbito de actuación.
Entre los instrumentos internacionales y regionales destacan la Convención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer “CEDAW” así como la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención De Belém Do Pará”.

En relación con los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del plexo normativo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es relevante recordar que la incorporación del Estado Argentino (y, consecuentemente, de sus diferentes descentralizaciones federales, entre ellas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) a los distintos sistemas internacionales de protección de los derechos humanos tiene por directa consecuencia asumir el compromiso de respetar y hacer cumplir una extensa nómina de obligaciones vinculadas con los derechos que esos sistemas reconocen y protegen, y cuya eventual inobservancia tiene por efecto comprometer su responsabilidad internacional.
Consecuentemente, las obligaciones que están previstas en la esfera internacional para asegurar la tutela específica de los derechos a la alimentación, , así como aquellas destinadas a otorgar protección integral a grupos en especial situación de vulnerabilidad y de discriminación estructural, resultan de cumplimiento obligatorio para todas las autoridades públicas, ya sean nacionales o locales.
Entonces, cuando se trata de aplicar en el ámbito doméstico las previsiones contenidas en los tratados sobre derechos humanos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado expresamente que la regla hermenéutica central a partir de la cual debe realizarse su exégesis es, precisamente, la consideración de la propia interpretación que emana de la jurisprudencia de los órganos supranacionales.
A la luz de las obligaciones asumidas en el plano internacional, pesa sobre las autoridades públicas el deber de garantizar –cuanto menos– un nivel mínimo de efectiva vigencia para los derechos reconocidos en los tratados antes mencionados.
Esta obligación encuentra sustento en los artículos 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 1º del Protocolo Adicional a la CADH en materia de derechos económicos, sociales y culturales (“Protocolo de San Salvador”).
A su vez, en el plano local este deber está consagrado con claridad en los artículos 11 y 17 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

El derecho a la vivienda adecuada es un derecho humano ampliamente reconocido a nivel convencional como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y necesario para elegir y materializar el propio plan de vida.
Se encuentra consagrado en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. En sentido concordante, es reconocido en el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
El derecho a la vivienda también ha sido reconocido en otros instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5.3.iii), la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27.3), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (artículo 14.2), la Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad (artículo 28) y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (artículo 24).

He tenido oportunidad de sostener desde el año 2001, en los precedentes “V., S. y otros c/ GCBA s/ amparo”, expte. 3265; “B., M. I. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 3282; “B., E. E. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 2805; S. M., G. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 2809, entre muchos otros, que las personas en situación de desamparo –con sustento en el principio de autonomía individual y autodeterminación– tienen derecho a una protección que garantice debidamente sus necesidades habitacionales básicas; hecho que obliga al Estado a adoptar comportamientos activos (implementación de políticas públicas) que hagan posible la inclusión social (superación de la pobreza y de la exclusión) y el goce de los derechos fundamentales (en particular y en cuanto a la causa importa, el acceso a la vivienda). Ello, debido a que el derecho a la vivienda adecuada posee una importancia fundamental en tanto coadyuva al disfrute de otros derechos.
Por lo tanto, el tiempo que transcurre sin que la persona acceda a una vivienda en condiciones dignas importa asimismo la frustración de otros derechos; lo que habitualmente conduce a un agravamiento del cuadro de exclusión y a mayores dificultades en el proceso de integración social.

Existen ciertos principios insoslayables al examinar la conducta estatal relativa a los derechos sociales.
Uno de estos principios es el de operatividad (artículo 10 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires).
La Constitución puede ser vulnerada no sólo por acción, sino también por omisión. Este segundo supuesto se verifica cuando los poderes públicos se abstienen de actuar, pese a que existe una expresa previsión constitucional dirigida a que lo hagan (BAZÁN, Víctor, “La operatividad de los derechos y las garantías no obstante las omisiones o insuficiencias reglamentarias inconstitucionales”, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ed. La Ley, 2001, pág. 101).
Así pues, como ya ha sostenido este Tribunal en anteriores oportunidades, “el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio” (esta Sala en los autos “P., V. G. y otros c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 605, sentencia del 26/01/01; “Asesoría Tutelar Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 899, sentencia del 1/06/01).

Esta Sala ha sostenido que las regulaciones en materia de derechos sociales deben “[…] respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Esta Sala ha señalado en la causa ‘B., E. E. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo (art. 14 Const. Ciudad Bs. As.)’expte. 2.805/2000, sent. del 16/8/2002, que, de acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos […], su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras limitaciones vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce. De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes. En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)” (“Acosta, María F. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, La Ley Online 70035853, 28/12/2006).

En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, los Estados han asumido una serie de obligaciones.
En particular, se encuentran obligados a respetar y garantizar los derechos humanos, asegurar su plena efectividad y adecuar su legislación a tales efectos (artículos 1.1 y 2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entre otros), además de realizar un control de convencionalidad.
En efecto, no es plausible sostener la existencia de un derecho –que por cierto no es lo mismo que una directriz o una mera aspiración–, sin reconocer, a la vez, la existencia de obligaciones correlativas que posibiliten su ejercicio.
Si bien no se desconoce que el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas al pleno disfrute de los derechos sociales incumbe primariamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no se puede perder de vista que, cuando se encuentran comprometidos derechos fundamentales, el Estado debe asegurar – eventualmente por intervención del Poder Judicial– un nivel esencial de satisfacción.

Es necesario preguntarse si la circunstancia de que la Ley N° 4.036 contemple expresamente el derecho al alojamiento a favor de ciertos grupos obsta a que otros (también en situación de vulnerabilidad) puedan demandar que el Estado garantice su derecho a la vivienda adecuada.
Esta cuestión exige detenerse en los distintos métodos de interpretación a los que se puede acudir para determinar el sentido y alcance de la norma.
El método de intepretación literal de la ley nos lleva a una exégesis estricta del texto normativo para postular que únicamente las personas incluidas en ciertas categorías (adultos mayores, personas con discapacidad y víctimas de violencia) tendrían derecho a un alojamiento. Desde esa perspectiva, frente a otros grupos en situación de vulnerabilidad, el Estado – más allá de las políticas sociales que se implementen- no estaría obligado a garantizar el acceso efectivo a una vivienda adecuada.
Sin embargo, y sin desconocer la importancia del método literal, lo cierto es que la tarea del intérprete no siempre se reduce a una indagación meramente gramatical, pues existen otros elementos a considerar con el fin de arribar a una solución justa. Entre ellos, la intención del legislador (interpretación lógica e histórica); los fines perseguidos (interpretación teleológica) y la coherencia de la ley con el resto del ordenamiento jurídico (interpretación sistemática).
La jurisprudencia se inclina por apartarse de una lectura estrictamente apegada a la letra de la ley si ello conduce a la frustración de sus fines y resulta inconsistente con otros instrumentos que conforman el mismo ordenamiento; en especial cuando dicha inconsistencia se refiere a valores y normas de rango constitucional y convencional.

El Decreto N° 690/2006 y sus normas modificatorias y complementarias , al establecer una suma máxima de dinero, se aparta del artículo 8° de la Ley N° 4.036 que sólo se refiere al umbral mínimo de las prestaciones económicas reconocidas como instrumento idóneo para satisfacer los derechos sociales de las personas en situación de vulnerabilidad (Canasta Básica de alimentos establecida por el Instituto Nacional de Estadística y Censos).
Como todo piso, definido en términos generales y abstractos, debe ser superado –si las circunstancias particulares del caso así lo ameritan– en pos de cumplir el objetivo de la ley (esto es, garantizar la satisfacción mínima de los derechos involucrados; en el caso, el derecho a la vivienda).
De allí que resulte razonable concluir que las prestaciones dinerarias deben contemplar los fondos suficientes para que los destinatarios de la ley (personas en situación de necesidad social y económica) accedan cuando menos al goce del umbral mínimo del derecho social vulnerado. No es, pues, constitucional que los beneficios estén conformados por prestaciones económicas que no alcancen a cubrir enteramente el acceso a dicho nivel respecto al derecho afectado.
A ello cabe añadir que no resulta posible imaginar que la ley, a personas que se encuentran en grave situación de desamparo, que no logran satisfacer ni siquiera exiguamente el umbral mínimo de sus derechos (el habitacional), les reconozca una asistencia acotada que no alcance a cubrir enteramente el costo necesario para el disfrute más básico del derecho.
Otorgar una suma que no permita costear una vivienda adecuada importa el incumplimiento de la ley, ya que la imposibilidad de contar con los recursos que permitan completar dicho monto, aun habiendo recibido parcialmente el beneficio, significará que la persona vulnerable no acceda a un lugar donde vivir y, por ende, no habrá podido satisfacer razonablemente su derecho a la vivienda.
Una interpretación diferente desatendería la finalidad perseguida por el legislador, esto es, el acceso prioritario de las personas en situación de vulnerabilidad social y/o emergencia a las prestaciones que garanticen la protección integral de sus derechos sociales (artículo 1º de la Ley N° 4.036).

En el actual contexto social, signado por la existencia de amplios sectores excluidos, resulta jurídicamente inadecuado concebir el principio de igualdad en términos meramente formales.
La igualdad de oportunidades se reduce a una abstracción si no se garantiza a las personas ciertas condiciones mínimas; entre ellas, la vivienda digna a la que se refiere el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha referido a la “decisiva doctrina” sentada por el Tribunal en el precedente “Berçaitz”, donde se sostuvo que “tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: "in dubio pro justitia socialis". Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el 'bienestar', esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad (Fallos: 289: 430, 436; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 3°). No fue por azar que este precedente se originó en el contexto de los derechos sociales de la norma citada; tampoco es por ese motivo que la justicia social se ha integrado "expressis verbis", en 1994, a la Constitución Nacional (art. 75.23; ‘Aquino’, p. 3777/3778)” (Fallos: 330:1989).

La propuesta que efectúe el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a fin de hacer frente a su obligación de brindar una vivienda adecuada a las necesidades de los grupos a los que la Ley N° 4.036 reconoce de modo especial el derecho a un alojamiento debe contemplar indefectiblemente tales presupuestos, sin que pueda quedar limitada a la entrega de una prestación económica temporaria.
Sin embargo, de ello no se sigue que las personas vulnerables que no integran esos grupos se vean impedidas de exigir la satisfacción del umbral mínimo de este derecho, ni que –aun sin ser permanentes– las prestaciones puedan limitarse a un tiempo menor al de la necesidad que le sirve de fundamento y justificación. La Ley N° 4.036 –que tiene por objeto declarado en su primer artículo la protección integral de los derechos sociales– no puede entenderse con alcance restrictivo. Por tanto, el texto no puede interpretarse en sentido contrario al espíritu y sentido del mandato legislativo.

La circunstancia de que en la Ley N° 4.036 el legislador haya previsto expresamente el alojamiento para ciertos grupos –en principio, adultos mayores y personas con discapacidad en situación de vulnerabilidad– resulta razonable porque se trata de personas que, por sus condiciones, difícilmente puedan ver satisfecho este derecho sin la intervención del Estado.
Ello es así, sin perjuicio de la protección especial que el ordenamiento jurídico local brinda a otros colectivos, entre los que se cuentan las víctimas de violencia, a quienes también les asiste el derecho a un alojamiento (artículos 2º y 18 de la Ley N°1.688, artículo 20 de la Ley N°1.265 y artículos 20 y 21 de la Ley N°4.036).
Entonces, el legislador ha identificado ciertos grupos en situaciones particulares de vulnerabilidad y –dadas las ostensibles dificultades para superar dicho cuadro– entendió adecuado brindar una asistencia que debe ser permanente. La circunstancia de que la norma prevea específicamente el “alojamiento”, implica otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en “suficiencia”, como así también el reconocimiento a la “estabilidad”, es decir, el derecho de asentarse o establecerse de modo definitivo en un lugar.
A su vez, por otra parte, la Ley N° 4.036 establece una definición amplia de “vulnerabilidad social” en su artículo 6°.
Las personas vulnerables a las que se refiere la ley no solo son los adultos mayores y las personas con discapacidad. Ello es así, sin perjuicio de que, como se señaló en los precedentes “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ‘K.M.P. c/ GCBA y otros s/ amparo (art 14 CCABA)’”, 21/3/2014; en igual sentido, en “X.F.E.T.”, 30/4/14, las circunstancias fácticas de quienes integran dichos grupos permiten asumir que la asistencia será permanente. La propia ley, en sus artículos 18 y 25, es categórica en punto a la obligación de brindar alojamiento en estos supuestos.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado que hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la amparista y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que garantice en forma efectiva el derecho a la vivienda de la parte actora, arbitrando los medios necesarios para incluirlos en alguno de los programas habitacionales vigentes, que no sea parador ni hogar y dispuso que, para el caso de que la demandada optare por la entrega de una suma de dinero, los fondos deberán ser suficientes para cubrir la totalidad de un canon locativo de acuerdo a los valores de mercado; todo ello hasta tanto se dicte sentencia definitiva.
En efecto, la pretensión de la parte actora es que se reconozcan y garanticen sus derechos constitucionales a la vivienda, a la salud y a la dignidad inherente a todo ser humano.
En los casos en que estuvieran involucrados menores de edad sostuve -en otros precedentes- que no podía perderse de vista el amplio régimen normativo internacional y local tendiente a enfatizar los deberes especiales de asistencia que el Estado asumió frente a ellos, en especial, cuando se hallan en situación de vulnerabilidad. Todo ello, a partir de la consideración primordial del interés superior del niño que surge de la Convención sobre Derechos del Niño.
En particular, la Ley N° 4.036, en sus artículos 13 a 15, establece deberes de protección específica respecto de los grupos familiares que se integren con niños, niñas y adolescentes consistente en la obligación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de garantizar mediante sus acciones el pleno goce de sus derechos de conformidad a lo establecido en la Constitución Nacional, la Convención Internacional de los Derechos del Niño, los Tratados Internacionales en los que el Estado Argentino sea parte, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y la Ley Nº 114 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (artículo 13) y la Ley N° 4.042 destinada a verificar la “Prioridad de Niños Niñas y Adolescentes en las Políticas Públicas de Vivienda”.

A la luz de las obligaciones asumidas en el plano internacional, pesa sobre las autoridades públicas el deber de garantizar –cuanto menos– un nivel mínimo de efectiva vigencia para los derechos reconocidos en los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional.
Esta obligación encuentra sustento en los artículos 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 1º del Protocolo Adicional a la CADH en materia de derechos económicos, sociales y culturales (“Protocolo de San Salvador”).
A su vez, en el plano local, este deber está consagrado en los artículos 11 y 17 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Un aspecto esencial para el cumplimiento de esta obligación de garantizar un umbral mínimo de efectividad es, precisamente, reconocer debida prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables, concediéndoles una atención especial.
Consecuentemente, las políticas y la legislación, en consecuencia, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los demás (Observación General N° 4 Comité DESC, párrafo 11).
Este deber es concordante con el establecido en el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad que contempla y refuerza tales obligaciones en su artículo 10.

Se debe analizar el texto de la Ley Nº 4.036 como el alcance que corresponde otorgarle a sus previsiones, en cuanto no refleja expresamente en su redacción el derecho a un alojamiento digno para aquellas personas en situación de vulnerabilidad social que no integran ninguno de los grupos a los que sí se les reconoce específicamente ese derecho (adultos mayores de 60 años, personas con discapacidad y víctimas de violencia de género).
Cabe preguntarse si el reconocimiento del derecho a alojamiento que contiene la Ley Nº 4.036 para ciertos grupos, puede llevar a interpretar –por "contrario sensu"– que para otras personas que se encuentran también en situación de extrema vulnerabilidad, pero que no integran tales grupos, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires tiene una obligación menos robusta en lo que respecta a su deber de asistencia en materia habitacional.
Los estándares emanados de la normativa internacional aplicable constituyen un piso mínimo aplicable a todos los Estados, que merece ser ponderado, precisado y eventualmente expandido –nunca minimizado– a la luz del nivel de reconocimiento y garantía que se le hubiera dado a cada derecho en sus ordenamientos jurídicos internos (artículo 29 incisos b y c de la Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros).
Asimismo, la normativa constitucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha previsto un rol especialmente activo para las autoridades públicas, dirigido a compensar o morigerar las desigualdades fácticas inherentes a un entramado social heterogéneo y plural, y a esos efectos ha establecido diversos deberes de actuación positivos, tal como se establece en los artículos 11 y 17.
Desde esta óptica progresiva y fuertemente protectoria de los derechos humanos (en especial, cuando se trata de grupos desaventajados), puede afirmarse que el derecho a la vivienda, como muchos de los derechos sociales reconocidos convencional y constitucionalmente, posee relevancia fundamental para asegurar la autonomía de las personas, así como garantizar la igualdad y la inclusión social.

La propuesta que efectúe la Administración a fin de hacer frente a su obligación de brindar una vivienda adecuada a las necesidades de los grupos a los que la Ley N°4.036 reconoce de modo especial el derecho a un alojamiento debe contemplar indefectiblemente tales presupuestos, sin que pueda quedar limitada a la entrega de una prestación económica temporaria.
Sin embargo, de ello no se sigue que las personas vulnerables que no integran esos grupos se vean impedidas de exigir la satisfacción del umbral mínimo de este derecho, ni que –aun sin ser permanentes– las prestaciones puedan limitarse a un tiempo menor al de la necesidad que le sirve de fundamento y justificación.
La Ley N°4.036 –que tiene por objeto declarado en su primer artículo la protección integral de los derechos sociales– no puede entenderse con alcance restrictivo; el texto no puede interpretarse en sentido contrario al espíritu y sentido del mandato legislativo destacando para ello lo señalado por la norma al referirse a las prestaciones económicas en su articulo 5.
En la disposición citada, la transitoriedad se refiere a la necesidad; el límite temporal de la asistencia (fuera de los supuestos en los que la ley acuerda un alojamiento) no puede ser fijado “en abstracto” por la administración, sino que debe extenderse mientras perdure la situación que la motiva. Ello es así sin perjuicio de que esta situación sea transitoria.
Entonces la interpretación armónica del sentido y de los fines de la Ley N°4.036 (artículo 1°) junto con las reglas de su artículo 8º, permite razonablemente concluir que las prestaciones establecidas a favor de las personas en estado de necesidad deben continuar todo el tiempo que lleve superar tal situación de vulnerabilidad y deben resultar suficientes para satisfacer el umbral mínimo.

La Ley N°4.036, tiene por objeto la protección integral de los Derechos Sociales para los ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires priorizando el acceso a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad a quienes se encuentren en estado de vulnerabilidad social o emergencia, de acuerdo con los principios establecidos en los artículos 17 y 18 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
En particular, si bien en la Ley N° 4.036 el Legislador local no precisó expresamente cuál es el alcance de las prestaciones debidas a quienes no integran los grupos destinatarios de alojamiento, no es posible inferir que el sentido de la norma haya sido brindar una protección inferior al umbral mínimo del derecho para personas en situación de vulnerabilidad que no integran aquel colectivo, pues una interpretación en tal sentido resultaría contraria a normas de rango superior que exigen su satisfacción en todos los casos.

En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, los Estados han asumido una serie de obligaciones.
En particular, se encuentran obligados a respetar y garantizar los derechos humanos, asegurar su plena efectividad y adecuar su legislación a tales efectos (ello, conforme los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entre otros), además de realizar un control de convencionalidad.
No es plausible sostener la existencia de un derecho –que por cierto no es lo mismo que una directriz o una mera aspiración–, sin reconocer, a la vez, la existencia de obligaciones correlativas que posibiliten su ejercicio.
Si bien no se desconoce que el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas al pleno disfrute de los derechos sociales incumbe primariamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no se puede perder de vista que, cuando se encuentran comprometidos derechos fundamentales, el Estado debe asegurar –eventualmente por intervención del Poder Judicial– un nivel esencial de satisfacción.

La normativa constitucional de la Ciudad ha previsto un rol especialmente activo para las autoridades públicas, dirigido a compensar o morigerar las desigualdades fácticas inherentes a un entramado social heterogéneo y plural, y a esos efectos ha establecido diversos deberes de actuación positivos, tal como se establece en los artículos 11 y 17.
Desde esta óptica progresiva y fuertemente protectoria de los derechos humanos (en especial, cuando se trata de grupos desaventajados), puede afirmarse que el derecho a la vivienda, como muchos de los derechos sociales reconocidos convencional y constitucionalmente, posee relevancia fundamental para asegurar la autonomía de las personas, así como garantizar la igualdad y la inclusión social.
La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido esta vinculación al señalar que “el Preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales considera de manera explícita la interdependencia e indivisibilidad que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto todos éstos se desprenden de la dignidad inherente a la persona humana (párrafos 2 y 3; asimismo: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Preámbulo, párrafos 2 y 3). Por dicha razón, el mencionado conjunto de derechos exige una tutela y promoción permanentes con el objeto de lograr su plena vigencia” (CSJN, in re “Milone Juan Antonio c/ Asociart SA Aseguradora de Riesgos del Trabajo s/Inconst. Art. 14 LRT”, sentencia del 26/10/2004, Fallos 327:4607).
De acuerdo con esta forma de concebir a los derechos sociales, la ulterior determinación de sus aspectos estructurales –que condicionan su vigencia, efectividad, exigibilidad y justiciabilidad– no puede ignorar o pasar por alto el sitial privilegiado que aquellos ocupan en nuestro plan constitucional, que –de conformidad con los principios actualmente enunciados en el texto fundamental– tiene por finalidad última crear las condiciones necesarias para asegurar la “justicia social” y, consecuentemente, para permitir a todas las personas alcanzar el “bien común” (Preámbulo y artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional, replicados –con matices– en el Preámbulo de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires).

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el actor contra la resolución de grado que aprobó la liquidación efectuada por el demandado y rechazó el planteo efectuado por la recurrente en punto a la interpretación de la Ley Nº 5.622.
El Juez de grado rechazó el planteo efectuado por la parte actora sobre el alcance de la Ley Nº 5.622, sosteniendo que su entrada en vigor tuvo como efecto -entre otros- la derogación tácita de las previsiones de la Ordenanza Nº45.241, en el entendimiento de que los sistemas de recaudación y distribución de fondos contemplados por sendos regímenes resultan incompatibles entre sí. Por ello dispuso que las diferencias salariales reconocidas en la sentencia de grado deben ser calculadas hasta que la Ley Nº 5.622 entró en vigencia.
En efecto, la Ley y la Ordenanza no se “oponen ni se contradicen” y, por tanto, la segunda mantiene su vigencia.
Esta interpretación es la que mejor se ajusta a la naturaleza de los derechos en debate.
Es necesario tener presente que las sumas percibidas por los agentes en el marco de la Ordenanza Nº 45241 tienen carácter remunerativo. Y, en principio, si el Estado decide suprimir o limitar cualquier rubro o suplemento de los haberes de sus agentes debe, a su vez, compensarlos o incorporarlos por nuevos conceptos, de modo que el trabajador no se vea perjudicado.
En el caso, sin embargo, lo concreto es que —según la interpretación que defiende el demandado - se habría reducido el porcentaje de recaudación destinado a los agentes del 40 al 25% pero la parte omite explicar por qué ello no constituiría un cambio desfavorable a la luz de los derechos de los agentes alcanzados por la medida.
Desde esta perspectiva, cabe concluir que la posición de la Administración no resulta atendible a la luz del principio de no regresividad que rige en materia de derechos sociales.
En este sentido, la Corte Suprema tiene dicho que “…el principio de progresividad o no regresión, que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio texto constitucional en la materia (confr. Fallos: 327:3753, voto de los Jueces Petracchi y Zaffaroni, considerando 10; Fallos: 328: 1602, voto -5- del juez Maqueda, considerando 10; Fallos: 331:2006, voto de los Jueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 5°)” (Fallos: 338:1347).

Las regulaciones en materia de derechos sociales deben “…respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce.
De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes.
En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)”

El derecho a una alimentación adecuada constituye -junto con el derecho a la salud- un derecho derivado del derecho a la vida. En efecto, se ha dicho explícitamente que el derecho a la vida “se descompone en cuatro elementos esenciales, a saber: a) el derecho a la alimentación adecuada, b) el derecho a contar con agua potable, c) el derecho a la vivienda y d) el derecho a la salud” (cf. Bengoa, José -Coordinador del Grupo Ad hoc-, “Pobreza y Derechos Humanos. Programa de Trabajo del Grupo ad hoc para la realización de un estudio tendiente a contribuir a las bases de una declaración internacional sobre los derechos humanos y la extrema pobreza”, E/CN.4/Sub.2/2002/15, 25/06/2002, pp. 3 y 4, párrs. 4, 15 y sigs.).
A su vez, es un derecho humano ampliamente reconocido a nivel convencional como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y necesario para elegir y materializar el propio plan de vida.
Se encuentra reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en sentido concordante en el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El derecho a la alimentación adecuada, en los términos de su reconocimiento convencional, incluye indefectiblemente que el alimento se encuentre disponible y sea accesible en cantidad y calidad suficiente para satisfacer las necesidades nutricionales y fisiológicas de modo de garantizar la seguridad alimentaria de las personas.

El Tribunal no puede soslayar la relevancia de los tratados sobre derechos humanos incorporados a nuestro ordenamiento jurídico.
El Estado debe realizar un control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y aquellos instrumentos, entre los que se cuenta la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, cabe destacar que debe tenerse en cuenta no solamente el tratado, sino también la doctrina que nace de los pronunciamientos de la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (v. Corte IDH, “Almonacid Arellano y otros vs. Chile”, sentencia del 26 de septiembre de 2006, párrafo 124. En el mismo sentido, “La Cantuta vs. Perú”, sentencia de 29 de noviembre de 2006, párrafo 173, entre otros).
Existe consenso en punto a la estricta relación entre el derecho a la alimentación adecuada y el acceso y goce de otros derechos humanos –tales como a la salud, a la vida, al agua, a la vivienda, a la educación, etc–.
En relación con ello, cabe tener presente que los derechos son interdependientes e indivisibles.
La primera cuestión —interdependencia— determina que, si bien cada derecho humano tiene su propia regulación jurídica a efectos de su exigibilidad, su ejercicio efectivo se convierte en fuente imprescindible y prerrequisito para el disfrute pleno de los otros. Por su lado, la indivisibilidad implica que los derechos humanos no pueden separarse porque constituyen en conjunto una misma unidad (v. Salvioli, Fabián, “Indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos como criterios rectores para el trabajo de los órganos convencionales de monitoreo” en AA.VV, O Cinquentenário dos dois pactos de direitos humanos da ONU, Fortaleza: Expressão Gráfica, 2016, p. 96 y ss.).
Sentado ello, debe ponderarse no solo la afectación puntual del derecho que está específicamente en discusión —en el marco de las particularidades del caso—, sino el efecto que genera en los otros derechos de las personas y, en definitiva, en su propia dignidad.

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos” (artìculo 10 de la Constitución de la Ciudad Autònoma de Buenos Aires).
Cabe recordar, en este aspecto, que la Constitución puede ser vulnerada no sólo por acción, sino también por omisión. Este segundo supuesto se verifica cuando los poderes públicos se abstienen de actuar, pese a que existe una expresa previsión constitucional dirigida a que lo hagan (BAZÁN, Víctor, “La operatividad de los derechos y las garantías no obstante las omisiones o insuficiencias reglamentarias inconstitucionales”, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ed. La Ley, 2001, pág. 101).
El Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio.

El artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y culturales establece que cada uno de los Estados Partes “[…] se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, incluso en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
El principio de progresividad también está consagrado en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 1° del Protocolo de San Salvador.
La progresividad a lo que apunta es al desarrollo y vigorización de los recursos de que dispone la persona para hacer efectivo el respeto a ese deber jurídico a cargo de los Estados. Precisamente, por tratarse de un deber cuyo cumplimiento es inmediatamente exigible, se han conjugado diversos factores para arbitrar medios cada vez más eficaces para reclamar su cumplimiento” (Nikken, Pedro, “La Protección Internacional de los Derechos Humanos –su Desarrollo Progresivo”, Madrid, Civitas, 1987, p. 311).
De dicho principio se desprende la consiguiente prohibición de regresividad.

En el caso, corresponde declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires contra la resolución de grado que hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la actora y le ordenó a que presente una propuesta para hacer frente a la obligación de brindarles los recursos financieros para solventar el costo íntegro de un alojamiento que reúna las condiciones adecuadas de habitabilidad, teniendo en consideración la composición del grupo familiar hasta tanto se dicte sentencia definitiva en esta causa y además le ordenó que satisfaga el costo de una adecuada dieta nutricional de las amparistas de conformidad con el informe nutricional de autos, mientras subsista el marco de vulnerabilidad por el que atraviesan.
En efecto, el memorial presentado por la demandada no constituye una crítica concreta y razonada de la resolución recurrida, limitándose a disentir con lo allí decidido sin efectuar un desarrollo crítico que demuestre a esta alzada la existencia del presunto error de juicio que atribuye al pronunciamiento recurrido.
Los argumentos esgrimidos por la recurrente no logran rebatir lo sostenido por el a quo, en lo que respecta la situación de “emergencia habitacional y alimentaria” que atraviesa el grupo que podría ocasionarles un perjuicio irreparable a sus derechos (artículos 17 y 20 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires).
En tales condiciones, cabe sostener que las manifestaciones vertidas por el recurrente no revisten otra entidad más que la expresión subjetiva de disconformidad con la solución de primera instancia y no se observa un desarrollo crítico que ponga en evidencia los aspectos del decisorio recurrido que considera equivocados y sus razones.
El memorial de presentado no resulta hábil para conmover el pronunciamiento atacado, en la medida en que sus fundamentos no resultan suficientes a fin de cumplir con los recaudos exigidos por la ley procesal como indispensable recaudo de admisibilidad de la apelación.
Ello así, no se encuentran satisfechas las exigencias de fundamentación requeridas para sostener el recurso y, por lo tanto, corresponde declararlo desierto (artículos 236 y 237 del Código Contencioso, Administrativo y Tributario).

Efectuando una interpretación literal y sistemática del derecho aplicable al caso (Ley N° 3.706 y Ley N° 4.036) se deduce con claridad que las reglamentaciones dictadas por el Poder Ejecutivo local (Decreto N°690/2006, actualizaciones y normas concordantes) no son acordes al régimen legal pues no dan una solución integral y, a la vez, no prevén los medios suficientes para cumplir con los expresos objetivos legales: la superación de la situación de calle.
La legislación da una definición de vulnerabilidad, y postula que, al momento de la protección de derechos sociales, el colectivo de personas en estado de vulnerabilidad es el prioritario.
Por cierto, las personas pueden acumular causas de vulnerabilidad. En otros términos, pueden acumularse rasgos de discriminación, situación que ha generado el concepto de “interseccionalidad” (ver entre muchos otros documentos la Recomendación General 28 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer).
Pero que en estos casos la vulnerabilidad se encuentra agravada no significa que sea necesario acumular vulnerabilidades para ser reconocido en dicho estado por el ordenamiento jurídico.
Por el contrario, la ley es clara (y no se justifica entonces hacer distinciones) al dar una definición genérica y amplia de vulnerabilidad.

Las normas contenidas en la Ley N°4.036 contempla a) protección integral de los derechos sociales; b) prioridad en la protección de aquellas personas en situación de vulnerabilidad; y c) definición “amplia” del concepto de vulnerabilidad.
Esto es decisivo a los fines de interpretar los capítulos referidos a una serie de colectivos en particular referidos en la ley (niños, niñas y adolescentes; adultos mayores, mujeres, personas con discapacidad).
A su respecto, la ley explicita medidas en particular, pero ello no significa que los colectivos no mencionados no sean vulnerables o no sean prioritarios como de forma expresa lo dice la ley.
, desde el punto de vista literal, el marco jurídico de la regulación local reseñada exhibe como condición medular para el acceso a las prestaciones sociales allí contempladas una única propiedad relevante: la vulnerabilidad social.

En lo que respecta al derecho a la vivienda, la Constitución Nacional dispone en su artículo 14 bis, tercer párrafo, que “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: (...) el acceso a una vivienda digna”.
Algunos Tratados Internacionales -que en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inc. 22 CN gozan de jerarquía constitucional- refieren expresamente el derecho a la vivienda. Entre ellos, la Declaración Universal de Derechos Humanos (conf. artículo 25.1); la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. XI); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 11), Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial establecen similares previsiones; la Convención sobre los Derechos del Niño estipula que los Estados partes (conf. art. 27.2).
Así pues, del conjunto de normas reseñado se puede seguir que la situación de vulnerabilidad social o pobreza es la condición suficiente que exige la normativa local para obtener la garantía a los derechos sociales básicos como el derecho a la vivienda.

El derecho a la vivienda adecuada es un derecho humano ampliamente reconocido a nivel convencional como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y necesario para elegir y materializar el propio plan de vida.
Se encuentra consagrado en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. En sentido concordante, es reconocido en el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
El derecho a la vivienda también ha sido reconocido en otros instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5.3.iii), la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27.3), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (artículo 14.2), la Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad (artículo 28) y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (artículo 24).

Existe consenso en punto a la estricta relación entre el derecho a la vivienda adecuada y el acceso y goce de otros derechos humanos. En relación con ello, cabe tener presente que los derechos son interdependientes e indivisibles. La primera cuestión —interdependencia— determina que, si bien cada derecho humano tiene su propia regulación jurídica a efectos de su exigibilidad, su ejercicio efectivo se convierte en fuente imprescindible y prerrequisito para el disfrute pleno de los otros. Por su lado, la indivisibilidad implica que los derechos humanos no pueden separarse porque constituyen en conjunto una misma unidad (v. Salvioli, Fabián, “Indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos como criterios rectores para el trabajo de los órganos convencionales de monitoreo” en AA.VV, O Cinquentenário dos dois pactos de direitos humanos da ONU, Fortaleza: Expressão Gráfica, 2016, p. 96 y ss.).
Sentado ello, debe ponderarse no solo la afectación puntual del derecho que está específicamente en discusión —en el marco de las particularidades del caso—, sino el efecto que genera en los otros derechos de las personas y, en definitiva, en su propia dignidad.
Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales tiene dicho que “[…] el derecho humano a una vivienda adecuada tiene una importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales” y garantiza el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte (Observación General n° 4, párrafos 1° y 7°).

He tenido oportunidad de sostener desde el año 2001, en los precedentes “V., S. y otros c/ GCBA s/ amparo”, expte. 3265; “B., M. I. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 3282; “B., E. E. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 2805; S. M., G. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 2809, entre muchos otros, que las personas en situación de desamparo –con sustento en el principio de autonomía individual y autodeterminación– tienen derecho a una protección que garantice debidamente sus necesidades habitacionales básicas; hecho que obliga al Estado a adoptar comportamientos activos (implementación de políticas públicas) que hagan posible la inclusión social (superación de la pobreza y de la exclusión) y el goce de los derechos fundamentales (en particular y en cuanto a la causa importa, el acceso a la vivienda). Ello, debido a que el derecho a la vivienda adecuada posee una importancia fundamental en tanto, como ya fue señalado, coadyuva al disfrute de otros derechos.
Por lo tanto, el tiempo que transcurre sin que la persona acceda a una vivienda en condiciones dignas importa asimismo la frustración de otros derechos; lo que habitualmente conduce a un agravamiento del cuadro de exclusión y a mayores dificultades en el proceso de integración social.

En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, los Estados han asumido una serie de obligaciones.
En particular, se encuentran obligados a respetar y garantizar los derechos humanos, asegurar su plena efectividad y adecuar su legislación a tales efectos (artículos 1.1 y 2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entre otros), además de realizar un control de convencionalidad.
En efecto, no es plausible sostener la existencia de un derecho –que por cierto no es lo mismo que una directriz o una mera aspiración–, sin reconocer, a la vez, la existencia de obligaciones correlativas que posibiliten su ejercicio.
Si bien no se desconoce que el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas al pleno disfrute de los derechos sociales incumbe primariamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no se puede perder de vista que, cuando se encuentran comprometidos derechos fundamentales, el Estado debe asegurar – eventualmente por intervención del Poder Judicial– un nivel esencial de satisfacción.

El Decreto N° 690/2006 y sus normas modificatorias y complementarias , al establecer una suma máxima de dinero, se aparta del artículo 8° de la Ley N° 4.036 que sólo se refiere al umbral mínimo de las prestaciones económicas reconocidas como instrumento idóneo para satisfacer los derechos sociales de las personas en situación de vulnerabilidad (Canasta Básica de alimentos establecida por el Instituto Nacional de Estadística y Censos).
Como todo piso, definido en términos generales y abstractos, debe ser superado –si las circunstancias particulares del caso así lo ameritan– en pos de cumplir el objetivo de la ley (esto es, garantizar la satisfacción mínima de los derechos involucrados; en el caso, el derecho a la vivienda).
De allí que resulte razonable concluir que las prestaciones dinerarias deben contemplar los fondos suficientes para que los destinatarios de la ley (personas en situación de necesidad social y económica) accedan cuando menos al goce del umbral mínimo del derecho social vulnerado. No es, pues, constitucional que los beneficios estén conformados por prestaciones económicas que no alcancen a cubrir enteramente el acceso a dicho nivel respecto al derecho afectado.
A ello cabe añadir que no resulta posible imaginar que la ley, a personas que se encuentran en grave situación de desamparo, que no logran satisfacer ni siquiera exiguamente el umbral mínimo de sus derechos (el habitacional), les reconozca una asistencia acotada que no alcance a cubrir enteramente el costo necesario para el disfrute más básico del derecho.
Otorgar una suma que no permita costear una vivienda adecuada importa el incumplimiento de la ley, ya que la imposibilidad de contar con los recursos que permitan completar dicho monto, aun habiendo recibido parcialmente el beneficio, significará que la persona vulnerable no acceda a un lugar donde vivir y, por ende, no habrá podido satisfacer razonablemente su derecho a la vivienda.
Una interpretación diferente desatendería la finalidad perseguida por el legislador, esto es, el acceso prioritario de las personas en situación de vulnerabilidad social y/o emergencia a las prestaciones que garanticen la protección integral de sus derechos sociales (artículo 1º de la Ley N° 4.036).

La circunstancia de que en la Ley N° 4.036 el legislador haya previsto expresamente el alojamiento para ciertos grupos –en principio, adultos mayores y personas con discapacidad en situación de vulnerabilidad– resulta razonable porque se trata de personas que, por sus condiciones, difícilmente puedan ver satisfecho este derecho sin la intervención del Estado.
Ello es así, sin perjuicio de la protección especial que el ordenamiento jurídico local brinda a otros colectivos, entre los que se cuentan las víctimas de violencia, a quienes también les asiste el derecho a un alojamiento (artículos 2 y 18 de la Ley N°1.688, artículo 20 de la Ley N°1.265 y artículos 20 y 21 de la Ley N°4.036).
Entonces, el legislador ha identificado ciertos grupos en situaciones particulares de vulnerabilidad y –dadas las ostensibles dificultades para superar dicho cuadro– entendió adecuado brindar una asistencia que debe ser permanente. La circunstancia de que la norma prevea específicamente el “alojamiento”, implica otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en “suficiencia”, como así también el reconocimiento a la “estabilidad”, es decir, el derecho de asentarse o establecerse de modo definitivo en un lugar.
A su vez, por otra parte, la Ley N° 4.036 establece una definición amplia de “vulnerabilidad social” en su artículo 6°.
Las personas vulnerables a las que se refiere la ley no solo son los adultos mayores y las personas con discapacidad. Ello es así, sin perjuicio de que, como se señaló en los precedentes “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ‘K.M.P. c/ GCBA y otros s/ amparo (art 14 CCABA)’”, 21/3/2014; en igual sentido, en “X.F.E.T.”, 30/4/14, las circunstancias fácticas de quienes integran dichos grupos permiten asumir que la asistencia será permanente. La propia ley, en sus artículos 18 y 25, es categórica en punto a la obligación de brindar alojamiento en estos supuestos.

La propuesta que efectúe el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a fin de hacer frente a su obligación de brindar una vivienda adecuada a las necesidades de los grupos a los que la Ley N° 4.036 reconoce de modo especial el derecho a un alojamiento, sin que pueda quedar limitada a la entrega de una prestación económica temporaria.
La ley mencionada establece una definición amplia de “vulnerabilidad social” en su artículo 6°, al describirla como “[…] la condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos”. Y agrega que se considera a personas en “situación de vulnerabilidad social” a quienes “[…] por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos”.
Sin embargo, de ello no se sigue que las personas vulnerables que no integran esos grupos se vean impedidas de exigir la satisfacción del umbral mínimo de este derecho, ni que –aun sin ser permanentes– las prestaciones puedan limitarse a un tiempo menor al de la necesidad que le sirve de fundamento y justificación. La Ley N° 4.036 –que tiene por objeto declarado en su primer artículo la protección integral de los derechos sociales– no puede entenderse con alcance restrictivo. Por tanto, el texto no puede interpretarse en sentido contrario al espíritu y sentido del mandato legislativo.

El cumplimiento de los objetivos propuestos en los artículos 17 y 31 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires incluye abstenerse de medidas que usurpen el derecho y ejercitar de manera positiva prácticas que faciliten los procesos populares de grupos que busquen mejorar sus condiciones de vida.
Incluso, como lo ha reconocido la Estrategia Mundial de Vivienda y otros análisis internacionales, muchas medidas para promover el derecho a la vivienda requieren solo la abstención del gobierno de ciertas prácticas y el compromiso para facilitar la autoayuda de los grupos afectados (párrafo 10 de la Observación General 4, referida al párrafo 1 del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Las dependencias y los agentes del Estado, así como los lineamientos en su política y legislación, deben salvaguardar la tenencia y el mejoramiento progresivo del derecho a la vivienda de toda persona.
En esa línea, no cabe medir la mejora según lo que toque a cada individuo, sino que debe serlo globalmente para la población (TSJ, “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, Exp. 6754/09, del 12/05/10, votos de Ana María Conde y Luis Francisco Lozano).

El principio de progresividad no basta por sí solo para fundar la ilegitimidad de los plazos de los programas de subsidios.
No puede olvidarse, tal como ha señalado el Superior Tribunal de la Ciudad, que en el logro del objetivo de encontrar una solución al problema habitacional, el Estado no puede encontrarse en soledad, sino que requiere de la participación y compromiso de los asistidos, ya que sólo de esa forma es posible encontrar la solución que dé satisfacción a cada una de las familias que tutela (ver voto de los jueces José Osvaldo Casás y Ana María Conde, en “PRI y otros c/ GCBA s/ amparo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, Exp. 5536/06, del 21/05/08).

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y le ordenó a la Administración que incorpore al grupo familiar actor en alguno de los programas de asistencia habitacional desarrollados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y abone una suma suficiente para satisfacer la totalidad del costo de alquiler del inmueble que actualmente habita el grupo familiar actor o, en su caso, el monto de una vivienda digna para su hospedaje. Además, corresponde brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N°4.036.
En efecto, en el caso se encuentran comprometidos diversos derechos de raigambre constitucional (derecho a la vivienda, a la salud, y a su dignidad). Además la amparista habría sido víctima de violencia de género y, por lo tanto tiene, en el orden internacional, nacional y local una protección especial que la hace merecedora del derecho a una asistencia integral que, ciertamente, excede la prestación habitacional.
Los derechos invocados por la amparista en su escrito inicial se inscriben dentro de la categoría de los denominados “derechos sociales”, que son reconocidos de manera expresa en diversos Tratados Internacionales que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, gozan de jerarquía constitucional, tales como, la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25.1), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. IX), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) -art. 11-, y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 26).
Ello así, reconocida la operatividad del derecho a la vivienda digna del que es titular la actora así como su estado de vulnerabilidad social, existe una correlativa obligación de la Administración de brindar la asistencia habitacional necesaria para su tutela adecuada, de acuerdo con el deber de garantía contenido en el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en especial, cuando se trata de individuos en situación de pobreza crítica, que padecen una enfermedad discapacitante y que han atravesado, como en el caso, situaciones de violencia de género.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora y le ordenó a la Administración que incorpore al grupo familiar actor en alguno de los programas de asistencia habitacional desarrollados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) y abone una suma suficiente para satisfacer la totalidad del costo de alquiler del inmueble que actualmente habita el grupo familiar actor o, en su caso, el monto de una vivienda digna para su hospedaje. Además, corresponde brindar asistencia en los términos de las Leyes Nº 1.265, N° 1.688 y N° 4.036.
No es posible sostener que el ordenamiento jurídico establece la operatividad de los derechos sociales y, al mismo tiempo, negar la tutela judicial frente a la transgresión del umbral mínimo del derecho (ni siquiera cuando se invoca la existencia de otras personas en una posición más precaria); pues es misión del Poder Judicial resolver controversias de derechos y no establecer grados de vulnerabilidad entre quienes se encuentran por debajo del umbral mínimo, pues, todos ellos tienen derecho a reclamar el cese de esa situación injusta y antijurídica y es función del Poder Judicial dar respuesta al reclamo cuando éste se enmarca en un caso concreto.

El umbral mínimo del derecho a la vivienda digna está definido en términos generales y abstractos y, por tanto, debe ser superado –si las circunstancias particulares del caso así lo ameritan– en pos de cumplir el objetivo de la Ley N°4.036 (esto es, garantizar la satisfacción mínima de los derechos involucrados; en el caso, el derecho a la vivienda).
Por tanto es razonable, que las prestaciones dinerarias contemplen los fondos suficientes para que los destinatarios de la ley (las personas en situación de necesidad social y económica) accedan cuanto menos al goce del umbral mínimo del derecho social vulnerado.
En efecto, de la interpretación armónica de la normativa internacional, nacional y local en la materia, se advierte la existencia de la obligación estatal de garantizar un umbral mínimo del derecho, en todos los casos.
Es así que, cuando la persona tiene insatisfechas sus necesidades básicas, el piso mínimo de protección que reconoce la ley es precisamente la provisión de las prestaciones necesarias para alcanzar, cuanto menos, ese estándar básico de satisfacción.

Si bien en la Ley N°4.036 el Legislador local no precisó expresamente cuál es el alcance de las prestaciones debidas a quienes no integran los grupos destinatarios de alojamiento, no es posible inferir que el sentido de la norma haya sido brindar una protección inferior al umbral mínimo del derecho para personas en situación de vulnerabilidad que no integran aquel colectivo, pues una interpretación en tal sentido resultaría contraria a normas de rango superior que exigen su satisfacción en todos los casos.
En ese sentido, tal como lo señalara el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires en el precedente “K.M.P”, la Ley N°4.036 reconoce dos derechos diferentes.
Por un lado, uno genérico a todos los derechos sociales que consiste en el reconocimiento de la prioridad en el acceso a las prestaciones de las políticas sociales que brinde la Administración a aquellas personas que están en estado de vulnerabilidad social y/o de emergencia.
Por el otro, el derecho a ‘un alojamiento’ a adultos mayores, personas con discapacidad y víctimas de violencia en situación de vulnerabilidad.
De este modo, “…el Legislador ha decidido asistir de manera, en principio, permanente a quien está en una situación de vulnerabilidad que presumiblemente se va a ir profundizando (quien es de avanzada edad, será mayor aun, y las discapacidades rara vez se curan, en todo caso se superan).
En cambio, optó por darle prioridad en el acceso a las políticas sociales que el Poder Ejecutivo establezca a quienes están en una situación que puede ser caracterizada, en principio, como de vulnerabilidad ‘temporal’”. (voto de los jueces Conde y Lozano).
En ese razonamiento, si bien es posible entender que el Legislador determinó que a ciertos grupos en situaciones particulares de vulnerabilidad, correspondía brindarle una asistencia permanente, lo que concretó en prever específicamente un “alojamiento” –artículos 18 y 25 de la Ley N°4.036-, no debe perderse de vista que la norma referida establece una definición amplia de “vulnerabilidad social” en su artículo 6°, que no se reduce a los adultos mayores, las personas con discapacidad y a las víctimas de violencia.
De allí que no pueda válidamente sostenerse, que las personas en estado de vulnerabilidad que no integran aquellos grupos se vean impedidas de exigir la satisfacción del umbral mínimo de este derecho.
Una interpretación armónica de los fines de la Ley N°4.036 (artículo 1°), las definiciones sobre estado de vulnerabilidad social y/o emergencia (artículo 6°) y de las reglas del artículo 8º, conducen a concluir que las prestaciones que se reconocen a favor de las personas en estado de vulnerabilidad perduran hasta que se logre superar tal situación y deben alcanzar para satisfacer el umbral mínimo del derecho afectado.

El derecho a la vivienda adecuada es un derecho humano ampliamente reconocido a nivel convencional como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y necesario para elegir y materializar el propio plan de vida.
Se encuentra consagrado en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. En sentido concordante, es reconocido en el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
El derecho a la vivienda también ha sido reconocido en otros instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5.3.iii), la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27.3), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (artículo 14.2), la Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad (artículo 28) y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (artículo 24).

He tenido oportunidad de sostener desde el año 2001, en los precedentes “V., S. y otros c/ GCBA s/ amparo”, expte. 3265; “B., M. I. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 3282; “B., E. E. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 2805; S. M., G. c/ GCBA s/ amparo”, expte. 2809, entre muchos otros, que las personas en situación de desamparo –con sustento en el principio de autonomía individual y autodeterminación– tienen derecho a una protección que garantice debidamente sus necesidades habitacionales básicas; hecho que obliga al Estado a adoptar comportamientos activos (implementación de políticas públicas) que hagan posible la inclusión social (superación de la pobreza y de la exclusión) y el goce de los derechos fundamentales (en particular y en cuanto a la causa importa, el acceso a la vivienda). Ello, debido a que el derecho a la vivienda adecuada posee una importancia fundamental en tanto coadyuva al disfrute de otros derechos.

Esta Sala ha sostenido que las regulaciones en materia de derechos sociales deben “[…] respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Esta Sala ha señalado en la causa ‘B., E. E. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo (art. 14 Const. Ciudad Bs. As.)’expte. 2.805/2000, sent. del 16/8/2002, que, de acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos […], su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras limitaciones vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce. De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes. En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)” (“Acosta, María F. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, La Ley Online 70035853, 28/12/2006).

En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, los Estados han asumido una serie de obligaciones.
En particular, se encuentran obligados a respetar y garantizar los derechos humanos, asegurar su plena efectividad y adecuar su legislación a tales efectos (artículos 1.1 y 2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entre otros), además de realizar un control de convencionalidad.
En efecto, no es plausible sostener la existencia de un derecho –que por cierto no es lo mismo que una directriz o una mera aspiración–, sin reconocer, a la vez, la existencia de obligaciones correlativas que posibiliten su ejercicio.
Si bien no se desconoce que el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas al pleno disfrute de los derechos sociales incumbe primariamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no se puede perder de vista que, cuando se encuentran comprometidos derechos fundamentales, el Estado debe asegurar – eventualmente por intervención del Poder Judicial– un nivel esencial de satisfacción.

Las personas mayores conforman un grupo especialmente protegido y la Ley N° 4.036 hace una expresa diferenciación en torno al alcance de su protección, es decir, no agota la protección al piso mínimo previsto en el artículo 8° sino que otorga un estándar de protección diferenciado.
En este aspecto, me interesa destacar que el control judicial, frente a omisiones o medidas inidóneas que insatisfagan estándares o pisos mínimos –protección inadecuada-, recae sobre la adecuación de esos fines y los medios escogidos. Así, la proporcionalidad del estándar de control hinca entonces sobre los pisos mínimos y no en la optimización de derechos. Sobre esto último, se sigue que el ámbito competencial no involucra al Poder Judicial en dicha tarea puesto que, en nuestro diseño constitucional, una vez identificado el piso mínimo que ha de satisfacerse, frente a una política pública ausente, regular o deficiente que insatisface los fines, el control judicial se dirige al análisis de proporcionalidad en el marco de un caso en concreto. Ello así, en tanto la actuación, en el caso del Poder Ejecutivo, presupone el ejercicio de discrecionalidad para llevar adelante la concreción de los fines a través las políticas públicas.

El Tribunal no puede soslayar la relevancia de los tratados sobre derechos humanos incorporados a nuestro ordenamiento jurídico.
El Estado debe realizar un control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y aquellos instrumentos, entre los que se cuenta la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, cabe destacar que debe tenerse en cuenta no solamente el tratado, sino también la doctrina que nace de los pronunciamientos de la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (v. Corte IDH, “Almonacid Arellano y otros vs. Chile”, sentencia del 26 de septiembre de 2006, párrafo 124. En el mismo sentido, “La Cantuta vs. Perú”, sentencia de 29 de noviembre de 2006, párrafo 173, entre otros).
Existe consenso en punto a la estricta relación entre el derecho a la alimentación adecuada y el acceso y goce de otros derechos humanos –tales como a la salud, a la vida, al agua, a la vivienda, a la educación, etc–.
En relación con ello, cabe tener presente que los derechos son interdependientes e indivisibles.
La primera cuestión —interdependencia— determina que, si bien cada derecho humano tiene su propia regulación jurídica a efectos de su exigibilidad, su ejercicio efectivo se convierte en fuente imprescindible y prerrequisito para el disfrute pleno de los otros. Por su lado, la indivisibilidad implica que los derechos humanos no pueden separarse porque constituyen en conjunto una misma unidad (v. Salvioli, Fabián, “Indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos como criterios rectores para el trabajo de los órganos convencionales de monitoreo” en AA.VV, O Cinquentenário dos dois pactos de direitos humanos da ONU, Fortaleza: Expressão Gráfica, 2016, p. 96 y ss.).
Sentado ello, debe ponderarse no solo la afectación puntual del derecho que está específicamente en discusión —en el marco de las particularidades del caso—, sino el efecto que genera en los otros derechos de las personas y, en definitiva, en su propia dignidad.

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos” (artìculo 10 de la Constitución de la Ciudad Autònoma de Buenos Aires).
Cabe recordar, en este aspecto, que la Constitución puede ser vulnerada no sólo por acción, sino también por omisión. Este segundo supuesto se verifica cuando los poderes públicos se abstienen de actuar, pese a que existe una expresa previsión constitucional dirigida a que lo hagan (BAZÁN, Víctor, “La operatividad de los derechos y las garantías no obstante las omisiones o insuficiencias reglamentarias inconstitucionales”, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ed. La Ley, 2001, pág. 101).
El Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio.

El artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y culturales establece que cada uno de los Estados Partes “[…] se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, incluso en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
El principio de progresividad también está consagrado en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 1° del Protocolo de San Salvador.
La progresividad a lo que apunta es al desarrollo y vigorización de los recursos de que dispone la persona para hacer efectivo el respeto a ese deber jurídico a cargo de los Estados. Precisamente, por tratarse de un deber cuyo cumplimiento es inmediatamente exigible, se han conjugado diversos factores para arbitrar medios cada vez más eficaces para reclamar su cumplimiento” (Nikken, Pedro, “La Protección Internacional de los Derechos Humanos –su Desarrollo Progresivo”, Madrid, Civitas, 1987, p. 311).
De dicho principio se desprende la consiguiente prohibición de regresividad.

La realidad de segregación en el ámbito laboral de las personas transgenero fue relevada en un documento de trabajo elaborado por el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), donde se analizan entre otras cuestiones, prácticas discriminatorias que el colectivo de personas trans enfrentan.
Allí se indica que “[l]a población de travestis, transexuales y transgénero (TRANS) constituye uno de los colectivos más vulnerabilizados en términos laborales, económicos y sociales. Caben señalar algunos datos relevados por el Informe técnico de la Prueba Piloto de la Primera Encuesta sobre Población Trans elaborado conjuntamente por el INADI y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ministerio de Economía de la Nación, que dan cuenta de la situación por la cual atraviesan las personas trans respecto del acceso a derechos básicos” (Mouratian, Pedro, “Derecho al trabajo sin discriminación: hacia el paradigma de la igualdad de oportunidades”, 1ra ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo - INADI, 2013).
Más aún, la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido la segregación estructural que padecen y en tal sentido ha afirmado que “no sólo sufren discriminación social sino que también han sido victimizadas de modo gravísimo, a través de malos tratos, apremios, violaciones y agresiones, e inclusive con homicidios. Como resultado de los prejuicios y la discriminación que les priva de fuentes de trabajo, tales personas se encuentran prácticamente condenadas a condiciones de marginación, que se agravan en los numerosos casos de pertenencia a los sectores más desfavorecidos de la población, con consecuencias nefastas para su calidad de vida y su salud, registrando altas tasas de mortalidad, todo lo cual se encuentra verificado en investigaciones de campo” (Fallos 329:5266, considerando 17).

El marco normativo que conforma los derechos de las personas transgenero se encuentra conformado por la Ley N° 26.743 de “Identidad de Género” y el Decreto N°721/2020.
Dichas normas son contestes con la obligación que tiene el Estado de crear políticas públicas que contemplen las dificultades de sus representados a la hora de gozar en forma equitativa de los derechos fundamentales. Nótese en este sentido, el inciso 23 del artículo 75 de la Constitución Nacional, que nos refiere entre las funciones del Congreso Nacional: “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos…”.
En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la prohibición de discriminar en razón de la orientación sexual surge, de manera expresa en el artículo 11 de la Constitución local. Asimismo, en el artículo 36 se garantiza en el ámbito público y se promueve en el privado, la real igualdad de oportunidades y de trato, sin importar el género a través del ejercicio de acciones positivas.
En cuanto a la normativa infraconstitucional local, la Ciudad ha dictado la Ley N° 4.238 y la Ley N° 4.376; también se encuentra vigente la Ley N° 5.261.
A su vez, la Ley N° 6.170 incorporó la perspectiva de género en la formulación, seguimiento y evaluación del Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Ciudad.
En línea con la normativa nacional y local, cabe mencionar que en septiembre del 2021 se suscribió un Acta Acuerdo entre el Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires y los sindicatos con representación de los trabajadores, por el que se convino la inclusión del artículo 19 bis al Convenio Colectivo de Trabajo del Poder Judicial de la Ciudad, en el que se prevé la incorporación gradual de personas pertenecientes al colectivo trans, travesti y transgénero.

El colectivo LGTBIQ+ se trata de un colectivo que padece exclusión estructural, a través de una situación de discriminación cristalizada en el tiempo y que, por lo tanto, constituye una forma de violencia que produce desigualdad y subordinación, y que a la vez que limita el acceso a los derechos básicos.
Así, desde un enfoque integral, esta forma de discriminación puede converger con diversos factores de exclusión que, interrelacionados, coadyuvan al agravamiento de la situación de vulnerabilidad y, por lo tanto, impactan en forma negativa en el desarrollo de la persona.
Ante la identificación del grupo como sujeto susceptible de especial reparación, corresponde recomponer las desigualdades estructurales brindando una mayor protección, con el fin de garantizar la igualdad de resultados en la materialización del plan de vida elegido.
De tal manera, la igualdad de oportunidades se integra con la de resultados, reequilibrando las asimetrías de origen, por medio de medidas eficaces a favor de los más desfavorecidos que asegure el derecho a un nivel de vida adecuado, y en particular, a una existencia digna.

Existe un deber indelegable a cargo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de garantizar a todas las niñas y niños el derecho de acceso a la educación inicial en un establecimiento público, laico y gratuito a partir los 45 días de vida (artículos 23 y 24, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y Ley N° 114). Este deber de garantía es plenamente operativo y exigible y, a su vez, no está sujeto a la discrecionalidad de las autoridades.
El derecho a la educación se trata de un derecho fundamental que exige del Estado la adopción de medidas efectivas para su concreción, a partir del umbral mínimo de efectivo disfrute reconocido en el ordenamiento convencional y nacional.
La prohibición de regresividad en la disponibilidad y el acceso a los recursos educativos, teniendo en consideración — especialmente— lo dispuesto en la Observación General N° 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (referida al derecho a la educación) que establece que “la admisión de medidas regresivas adoptadas en relación con el derecho a la educación, y otros derechos enunciados en el Pacto, es objeto de grandes prevenciones. Si deliberadamente adopta alguna medida regresiva, el Estado Parte tiene la obligación de demostrar que fue implantada tras la consideración más cuidadosa de todas las alternativas y que se justifica plenamente en relación con la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga el Estado Parte”.
El mandato constitucional establecido en el artículo 24 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires es preciso. El texto constitucional establece con prístina claridad el alcance que debe otorgarse al derecho a la educación en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Y, al hacerlo, establece que éste es exigible de manera gratuita en escuelas públicas y laicas a partir de los 45 días de vida, a la vez que no se contemplan diferencias entre tramos obligatorios (salas de 4 y 5 años en el nivel inicial) y no obligatorios (salas de 45 días a 4 años) dentro de un mismo nivel.
Simple, concreta y expresamente, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires impone al Estado la obligación de ‘asegurar’ en ‘todos los niveles’ el derecho a la educación”.

El término utilizado en el texto del artículo 24 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires “asegurar” da cuenta de que no se trata de una cláusula de naturaleza programática, sino de una obligación concreta y exigible, motivo por el cual el orden de prioridades y/o las pautas previstas por las normas nacionales para el acceso de los niños y las niñas a la educación inicial —en caso de resultar restrictivas y/o limitativas del alcance y operatividad que se ha reconocido a ese derecho en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires— resultaban inaplicables en esta jurisdicción frente al deber contemplado en el artículo 24 de la Constitución local.
La obligatoriedad de la escolarización a partir del nivel preescolar (contemplada tanto en el artículo 24 de la Constitución de la Ciudad como en la Ley N° 898) sólo puede ser razonablemente interpretada como imponiendo a padres, madres y/o tutores/as el deber de escolarizar a sus hijos e hijas a partir de los 4 años de edad (Ley N° 26.206); mas este deber no puede ser entendido como una limitación del derecho a la educación cuyo reconocimiento constitucional asegura su acceso desde una etapa vital más temprana.
Consecuentemente, debe distinguirse entre, por un lado, desde cuándo la educación era obligatoria (y, en consecuencia, madres, padres y/o tutores tenían el deber de escolarizar a niños, niñas y adolescentes) y, por el otro, desde cuándo los menores tenían un derecho —convencional y constitucionalmente reconocido— a acceder a la educación pública, laica y gratuita en todos los niveles y, como contrapartida, el Estado tenía el deber de garantizarlo (artículo 29, inciso “a”, de la Ley N° 14).

En materia de derechos sociales deben respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos, su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras limitaciones vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce. De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes.
En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)” (“A., M. F. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, La Ley Online 70035853, 28/12/2006).

El derecho de toda persona a un nivel adecuado de alimentación se relaciona con el cumplimiento por parte de la Administración de mandatos constitucionales específicos tendientes a preservar bienes jurídicos elementales de la persona humana.
Este derecho encuentra reconocimiento en nuestra Constitución local, así como en la Constitución Nacional y en diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional (artículo 75 inciso 22).
En el plano internacional se destacan las previsiones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en tanto estipula que los Estados parte “...reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y una mejora continua de las condiciones de existencia” (artículo 11.1).
En el mismo sentido la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud, el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales” (artículo 25.1).
Por su parte el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales estableció que el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende “[…] la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos” (Comité DESC, OG Nº 12, 20º período de sesiones (1999), párrafo 8).
En esa dirección la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó que los Estados deben garantizar cantidades suficientes de alimentos de buena calidad, respecto de las personas en situación de vulnerabilidad (conf. criterio sentado en “Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay”, sentencia de fecha 29 de marzo de 2006, entre otros).

En el caso, corresponde hacer lugar a los recursos de apelación interpuestos por la actora y por el Ministerio Público Fiscal, y revocar la resolución recurrida mediante la cual el Juez de grado se declaró incompetente para entender en estos autos.
El Juez de grado consideró que cabía atribuir la competencia a la Justicia Penal, Penal Juvenil, Contravencional y de Faltas atento que en el caso de violación de las clausuras dispuestas era de aplicación el artículo 74 del Código Contravencional de la Ciudad.
Sin embargo, aun cuando la Administración hubiera vinculado las cuestiones contravencionales y de faltas en el acto administrativo que ordenó la desocupación del inmueble en cuestión, lo cierto es que el desalojo que se pretende ejecutar no apunta en modo alguno a investigar o identificar a los posibles responsables de las faltas oportunamente detectadas que motivaron las reiteradas clausuras del establecimiento, ni a juzgar a quienes habrían violado tales interdicciones, sino que se dicta al margen de ello y –como ya se dijera– con miras a evitar los riesgos que las condiciones edilicias del establecimiento implica para los administrados.
No es posible soslayar que de ejecutarse la medida peticionada, ella surtirá efectos sobre un colectivo de personas en especial situación de vulnerabilidad –como son las familias que residen actualmente en el inmueble–, por lo que, para su asistencia, se tornará necesaria la intervención de otros órganos de la Administración.
En este sentido, tal como lo ha remarcado el Tribunal Superior de Justicia n
re “Titular de la explotación comercial, calle Av. Martín García 896 1º, 2º, 3º y azotea s/
allanamiento s/ conflicto de competencia”, Exp. 6445/09, sentencia del 29/4/2009) “ya sea por el objeto del allanamiento que se solicita, como por la experticia que posee el Fuero Contencioso Administrativo y Tributario para entender en todo lo que implique la garantía de los derechos sociales previstos en la Constitución de la Ciudad—que ineludiblemente se verán afectados al disponerse el desalojo de quiénes hoy ocupan el inmueble, corresponde la intervención del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario”.

Efectuando una interpretación literal y sistemática del derecho aplicable al caso (Ley N° 3.706 y Ley N° 4.036) se deduce con claridad que las reglamentaciones dictadas por el Poder Ejecutivo local (Decreto N°690/2006, actualizaciones y normas concordantes) no son acordes al régimen legal pues no dan una solución integral y, a la vez, no prevén los medios suficientes para cumplir con los expresos objetivos legales: la superación de la situación de calle.
La legislación da una definición de vulnerabilidad, y postula que, al momento de la protección de derechos sociales, el colectivo de personas en estado de vulnerabilidad es el prioritario.
Por cierto, las personas pueden acumular causas de vulnerabilidad. En otros términos, pueden acumularse rasgos de discriminación, situación que ha generado el concepto de “interseccionalidad” (ver entre muchos otros documentos la Recomendación General 28 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer).
Pero que en estos casos la vulnerabilidad se encuentra agravada no significa que sea necesario acumular vulnerabilidades para ser reconocido en dicho estado por el ordenamiento jurídico.
Por el contrario, la ley es clara (y no se justifica entonces hacer distinciones) al dar una definición genérica y amplia de vulnerabilidad.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y confirmar la resolución de grado en cuanto aprobó la liquidación parcial practicada por la demandada respecto del período que va desde el 22/06/2010 hasta el 19/10/2016 y ordenó a la demandada a practicar liquidación por el período que va desde el 20/10/2016 en adelante.
El Juez de grado, respecto al período posterior a diciembre de 2010, dispuso que las sumas adeudadas deberán liquidarse de acuerdo a las pautas fijadas en las Actas Paritarias que se suscriban a tales fines. Sin perjuicio de ello, dejó en claro que si la liquidación efectuada conforme a las pautas de dichas convenciones resultase inferior a la suma que les correspondería percibir a la parte actora según lo establecido en la Ordenanza N°45241, deberá estarse a esta última, por aplicación del principio de la norma más favorable al trabajador.
Se agravió la demandada en cuanto al ordenarse confeccionar una liquidación respecto del período 20/10/2016 al 09/08/2018 según dichas pautas perjudica las arcas de la demandada y constituye una condena más allá de la vigencia de la Ordenanza N°45241 dado que a su criterio, la regulación contenida en la Ley Nº 5.622 alteró el mantenimiento de la vigencia de la referida Ordenanza Nº 45.241 dado que ambos cuerpos normativos regulan la misma materia. Así entendió que desde la publicación de la Ley Nº 5622, la Ordenanza Nº45241 quedó tácitamente derogada.
En efecto, la Ley Nº 5622 deroga tácitamente ciertas disposiciones de la Ordenanza Nº 45241, sin embargo corresponde determinar si el nuevo régimen puede válidamente apartarse de lo establecido en la Ordenanza.
Sin embargo, nada obsta a que, bajo el nuevo régimen, se continúen abonando a los trabajadores las sumas correspondientes al porcentaje de recaudación establecido en la Ordenanza. En otras palabras, si bien la Ley Nº 5622 establece un nuevo mecanismo para el cobro y distribución de los fondos correspondientes a prestaciones sanitarias realizadas por efectores de la Ciudad, no modifica el porcentaje asignado en la Ordenanza a favor de los agentes. En este punto, la Ley y la Ordenanza no se “oponen ni se contradicen” y, por tanto, la segunda mantiene su vigencia.
Esta interpretación es la que mejor se ajusta a la naturaleza de los derechos en debate ya que es necesario tener presente que las sumas percibidas por los agentes en el marco de la Ordenanza Nº 45241 tienen carácter remunerativo. Y, en principio, si el Estado decide suprimir o limitar cualquier rubro o suplemento de los haberes de sus agentes debe, a su vez, compensarlos o incorporarlos por nuevos conceptos, de modo que el trabajador no se vea perjudicado.
Según la interpretación que defiende el recurrente se habría reducido el porcentaje de recaudación destinado a los agentes del 40 al 25%.
Sin embargo, la demandada omite explicar por qué ello no constituiría un cambio desfavorable a la luz de los derechos de los agentes alcanzados por la medida.
Desde esta perspectiva, cabe concluir que la posición del demandado no resulta atendible a la luz del principio de no regresividad que rige en materia de derechos sociales.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que “…el principio de progresividad o no regresión, que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio texto constitucional en la materia (confr. Fallos: 327:3753, voto de los jueces Petracchi y Zaffaroni, considerando 10; Fallos: 328: 1602, voto -5- del juez Maqueda, considerando 10; Fallos: 331:2006, voto de los jueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 5°)” (Fallos: 338:1347).
A su vez, en otro precedente judicial en el que se debatía la validez de una quita en la retribución de trabajadores públicos, la Corte Suprema se refirió a “…la extensa serie de antecedentes jurídicos e institucionales demostrativa de la temprana y permanente preocupación del derecho de los derechos humanos, tanto nacional como internacional, por el salario, su justicia y protección (Fallos: 332: 2043 -2009-). Esta cuestión, puntualizó, no ha cesado de emerger en la historia de la humanidad desde antiguo, con la gravedad que significa poner en juego créditos de evidente naturaleza alimentaria, que interesan a vastos sectores de la población y que se originan en una relación que supone, regularmente, una desigualdad entre las partes, en disfavor del empleado (p. 2054 y sus citas)” (Fallos: 336:672).
En el mismo precedente, la Corte recordó la relevancia del principio de progresividad. Este principio “…impone que todas las medidas estatales de carácter deliberadamente regresivo en materia de derechos humanos (…) requieran ‘la consideración más cuidadosa’, y deban ‘justificarse plenamente’, v.gr., con referencia a la ‘totalidad de los derechos previstos’ en el PIDESC y en el contexto del aprovechamiento pleno del ‘máximo de los recursos’ de que el Estado disponga (Observación general N° l8, cit., párr. 21; asimismo, del citado Comité: Observación general N° 17 -párr. 27- y 19 -párr. 42- entre otras). En este sentido se alinean conocidos antecedentes de esta Corte (‘Aquino’, cit., ps. 3774/3776; ‘Madorrán’ , cit., p. 2004; ‘Milone’ , Fallos: 327:4607, 4619 -2004-; ‘Torrillo’ , cit., p. 722; asimismo: ‘Medina, Orlando Rubén y otros c/ Solar Servicios On Line Argentina S.A.’, Fallos: 331:250 y sus citas…”.

Las regulaciones en materia de derechos sociales deben “…respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Esta sala ha señalado en la causa ‘B., E. E. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo (art. 14 Const. Ciudad Bs. As.)’expte. 2.805/2000, sent. del 16/8/2002, que, de acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio-económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables. Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce.
De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes. En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)” (“Acosta, María Felisa c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ daños y perjuicios –excepto resp. médica–”, expte. n° 6109/0, sentencia del 28/12/06).

El salario es el medio por el cual “el trabajador se gana la vida”. Es, ante todo, un derecho humano y como tal merece de una protección especial dentro del ordenamiento jurídico.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que la expresión entrecomillada referida anteriormente “no por su sencillez, deja de ser más que elocuente para mostrar la directa e indisociable atadura que une a la remuneración con la vida misma de un empleado y, regularmente, de su familia (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales , artículo 7.a.ii).
Ganarse la vida es obtener, como mínimo, lo necesario para acceder a la salud; a la educación; a la cultura; a un nivel de vida adecuado, lo cual incluye, ínter alía, alimento adecuado, vivienda adecuada y vestido adecuado; al descanso, entre muchos otros bienes del terreno de los derechos humanos económicos, sociales y culturales” (ver mutatis mutandi CSJN, Recurso de hecho en autos “Asociación de trabajadores del Estado s/acción de inconstitucionalidad” A598 XLIII, sentencia del 18 de junio de 2013).

El hecho de que la Ley N° 4036 estipule que corresponde otorgar “alojamiento” sólo respecto a personas en situación de vulnerabilidad social mayores de 60 años, con discapacidad y/o víctimas de violencia de género, no puede entenderse como estableciendo que no se prevé idéntica tutela y protección respecto de aquellas personas que, encontrándose en similar situación de vulnerabilidad y emergencia habitacional, no integran tales grupos.
En efecto, no es irrelevante, en este sentido, que la norma además de tener por finalidad “el acceso prioritario de las personas en situación de vulnerabilidad social y/o emergencia a las prestaciones que garanticen la protección integral de sus derechos sociales” de acuerdo con lo establecido en los artículos 17 y 18 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires también estipula que en el caso de prestaciones económicas, “en ningún caso podrá ser inferior a la Canasta Básica de alimentos establecida por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) o del organismo que en el futuro lo reemplace” (artículo 8º).
Es decir, la ley en análisis no solo rechaza expresamente que puedan hacerse discriminaciones entre personas en situación de vulnerabilidad, a efectos de efectuar una suerte de “ranking de pobreza” para determinar el alcance de los deberes de asistencia estatales, sino que, al mismo tiempo, estipula un piso mínimo de protección para los vulnerables, por debajo del cual la ayuda gubernamental resultaría insuficiente. Este umbral mínimo, lógicamente, puede y debe ser superado a efectos de cumplir en mayor y mejor medida con los objetivos de la ley, si la situación fáctica del caso lo amerita.
Todas estas cuestiones, valoradas conjuntamente con la especial importancia y protección que las normas convencionales y constitucionales otorgan al derecho a la vivienda y que exigen –precisamente– que se garantice de manera inmediata su contenido mínimo a quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad, permiten descartar que incluso una interpretación auténtica u originalista del texto de la Ley N° 4036 (que no considerara de manera sistemática y armónica el resto del material jurídico aplicable) pueda llevar a considerar que lo que se pretendió fue limitar el alcance de la obligación que se impuso en la Constitución local al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires consistente en garantizar el derecho a la vivienda cuando se trata de personas en situación de vulnerabilidad social, por el solo hecho de que no integran el universo de los adultos mayores, las personas con discapacidad y/o víctimas de violencia de género.

La correcta hermenéutica de la Ley N°4036 conduce a sostener que, al utilizar el término “alojamiento” para referirse a tales grupos, sólo se ha pretendido diferenciar la tutela debida en lo que respecta a la perdurabilidad y estabilidad de la solución habitacional que corresponde otorgarles, y no en relación con la suficiencia de la prestación.
Es importante aclarar, a su vez, que lo señalado no significa afirmar que la tutela pueda tener un límite temporal predeterminado.
Por el contrario, una hermenéutica comprometida del sentido y de los fines de la Ley Nº 4036, que valore el texto de su artículo 8º en conjunción con las normas constitucionales y supranacionales, permite razonablemente concluir que las prestaciones establecidas a favor de las personas que el artículo 6 de la ley define como en situación de vulnerabilidad, deberá extenderse mientras continúe la situación de necesidad y exclusión, y deberá ser suficiente para cubrir el umbral mínimo del derecho a la vivienda y evitar la situación de calle.
Como es evidente, sólo a través de una interpretación integral como la que aquí se propone, es posible afirmar que el contenido prescriptivo de la Ley N° 4036 es armónico con los objetivos igualitarios y solidarios consagrados en nuestro ordenamiento jurídico.
Una solución contraria, que limitara la prestación habitacional a un subsidio que no alcanzara para cubrir el costo de la vivienda de una familia en situación de extrema vulnerabilidad y que, además, pudiera ser interrumpido aunque no hubieran cesado las circunstancias que justificaron su otorgamiento, implicaría sostener que personas que han demostrado encontrarse en una apremiante situación de emergencia social y económica, sin recursos suficientes para afrontar el costo de su alojamiento, podrían quedar en situación de calle o expuestos al peligro de estarlo.
Semejante exégesis sería a todas luces inaceptable e incompartible con las obligaciones que se desprenden del bloque de constitucionalidad y de convencionalidad antes analizadas, a la vez que vulnerarían los principios de progresividad y de prohibición de regresividad.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el demandado y confirmar la resolución de grado en cuanto dispuso que el demandado debía afrontar la obligación de pagar los intereses devengados por los aportes de las sumas declaradas remunerativas y que no podrá descontarlos del crédito reconocido en la sentencia.
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires alegó que no se encontraba en mora, en tanto solo la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) se hallaba legitimada para reclamarle el pago de aportes y, a la fecha, no le había exigido pago alguno. Al respecto, sostuvo que en la sentencia de grado se había incurrido en un error al ventilarse aspectos relativos a la exigibilidad, determinación y cancelación de una eventual deuda previsional que podría interesar a la AFIP.
Sin embargo, no parece razonable condicionar la procedencia de la cuestión litigiosa a la participación en la litis de otros organismos (AFIP y/o ANSeS). Máxime cuando implicaría comprometer la cuantía del haber previsional de las actoras, revestido de protección constitucional.
En este sentido, cabe recordar que en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional garantiza los beneficios de la seguridad social que tendrán carácter de integral e irrenunciable. A su vez resultan de aplicación el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Ello así, atento el marco normativo que delimita la protección constitucional otorgada a los haberes de retiro de las actoras y por aplicación del principio “in dubio pro justitia socialis”, cabe también concluir que la solución propuesta es coincidente con el contenido prescriptivo que emana de dichos preceptos.

La correcta hermenéutica de la Ley N°4036 conduce a sostener que, al utilizar el término “alojamiento” para referirse a tales grupos, sólo se ha pretendido diferenciar la tutela debida en lo que respecta a la perdurabilidad y estabilidad de la solución habitacional que corresponde otorgarles, y no en relación con la suficiencia de la prestación.
Es importante aclarar, a su vez, que lo señalado no significa afirmar que la tutela pueda tener un límite temporal predeterminado.
Por el contrario, una hermenéutica comprometida del sentido y de los fines de la Ley Nº 4036, que valore el texto de su artículo 8º en conjunción con las normas constitucionales y supranacionales, permite razonablemente concluir que las prestaciones establecidas a favor de las personas que el artículo 6 de la ley define como en situación de vulnerabilidad, deberá extenderse mientras continúe la situación de necesidad y exclusión, y deberá ser suficiente para cubrir el umbral mínimo del derecho a la vivienda y evitar la situación de calle.
Como es evidente, sólo a través de una interpretación integral como la que aquí se propone, es posible afirmar que el contenido prescriptivo de la Ley N° 4036 es armónico con los objetivos igualitarios y solidarios consagrados en nuestro ordenamiento jurídico.
Una solución contraria, que limitara la prestación habitacional a un subsidio que no alcanzara para cubrir el costo de la vivienda de una familia en situación de extrema vulnerabilidad y que, además, pudiera ser interrumpido aunque no hubieran cesado las circunstancias que justificaron su otorgamiento, implicaría sostener que personas que han demostrado encontrarse en una apremiante situación de emergencia social y económica, sin recursos suficientes para afrontar el costo de su alojamiento, podrían quedar en situación de calle o expuestos al peligro de estarlo.
Semejante exégesis sería a todas luces inaceptable e incompartible con las obligaciones que se desprenden del bloque de constitucionalidad y de convencionalidad antes analizadas, a la vez que vulnerarían los principios de progresividad y de prohibición de regresividad.

Hay ciertos principios insoslayables al examinar la conducta estatal relativa al derecho a la alimentación.
El primero es el principio de operatividad consagrado en el artículo 10 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Cabe recordar, en este aspecto, que la Constitución puede ser vulnerada no sólo por acción, sino también por omisión. Este segundo supuesto se verifica cuando los poderes públicos se abstienen de actuar, pese a que existe una expresa previsión constitucional dirigida a que lo hagan (BAZÁN, Víctor, “La operatividad de los derechos y las garantías no obstante las omisiones o insuficiencias reglamentarias inconstitucionales”, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ed. La Ley, 2001, pág. 101).
Así pues, “el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio” (esta Sala en los autos “P., V. G. y otros c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 605, sentencia del 26/01/01; “Asesoría Tutelar Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 899, sentencia del 1/06/01).
El segundo es el principio de progresividad y no regresividad consagrado en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Se ha señalado que “la progresividad a lo que apunta es al desarrollo y vigorización de los recursos de que dispone la persona para hacer efectivo el respeto a ese deber jurídico a cargo de los Estados. Precisamente, por tratarse de un deber cuyo cumplimiento es inmediatamente exigible, se han conjugado diversos factores para arbitrar medios cada vez más eficaces para reclamar su cumplimiento” (Nikken, Pedro, “La Protección Internacional de los Derechos Humanos –su Desarrollo Progresivo”, Madrid, Civitas, 1987, p. 311).
De dicho principio se desprende la consiguiente prohibición de regresividad.
Este criterio fue expresamente adoptado por la Corte Suprema en distintos precedentes (Fallos 327:3753 y 336:672, entre otros). Según la Corte, “[…] el principio de progresividad o no regresión, que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio texto constitucional en la materia (confr. Fallos: 327:3753, voto de los jueces Petracchi y Zaffaroni, considerando 10; Fallos: 328: 1602, voto -5- del juez Maqueda, considerando 10; Fallos: 331:2006, voto de los jueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 5°)” (Fallos: 338:1347).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el demandado y, en consecuencia, confirmar la medida cautelar dispuesta en la instancia de grado que ordenó al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que con carácter urgente y sin dilación en el término de veinticuatro (24) horas, con habilitación de horas inhábiles, otorgue al grupo actor un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad o los fondos suficientes para acceder uno y, ordenar que se brinde al grupo familiar actor asistencia en los términos de las Leyes N°4036, N°1265 y N°1688.
En efecto, en sustento de la verosimilitud del derecho– se han invocado diversos derechos de raigambre constitucional tales como el derecho a la vivienda, a la salud, y a la dignidad de la persona humana.
En el caso, la amparista habría sido víctima de violencia de género y, por lo tanto tiene, en el orden internacional, nacional y local una protección especial que la hace merecedora del derecho a una asistencia integral que, ciertamente, excede la prestación habitacional.
En el caso están involucrados, además, los derechos de una persona afectada por una condición discapacitante, por lo que en el orden internacional, nacional y local se le otorga una protección agravada.
A su vez los derechos invocados por los amparistas en su escrito inicial, se inscriben dentro de la categoría de los denominados “derechos sociales”, que son reconocidos de manera expresa en diversos tratados internacionales que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, gozan de jerarquía constitucional.
Ello así, a la luz de las obligaciones asumidas en el plano internacional, pesa sobre las autoridades públicas el deber de garantizar –cuanto menos– un nivel mínimo de efectiva vigencia para los derechos reconocidos en los tratados antes mencionados.
Esta obligación encuentra sustento en los artículos 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 1º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (“Protocolo de San Salvador”). A su vez, en el plano local este deber está consagrado con claridad en los artículos 11 y 17 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

El principio de separación no implica que la actividad de los distintos poderes se desarrolle sin diálogo y de modo inconexo. En este sentido, la Corte Suprema ha sostenido que “la articulación conjunta de las diversas herramientas se plasma en el marco del principio de colaboración sin interferencias que debe guiar la relación entre los distintos poderes del Estado en el sistema republicano de división de poderes contemporáneo” (Fallos 339:1077).
En nuestro marco constitucional, el diseño e implementación de las políticas públicas incumbe centralmente a los poderes Legislativo y Ejecutivo. Estos poderes cuentan, además, con la legitimidad que proviene del sufragio directo. Ello marca una diferencia central con la posición de los jueces, quienes integramos un poder que puede describirse, como lo hace cierta literatura jurídica, como “contra mayoritario”.
Tales circunstancias justifican la prudencia que debe guiar la labor del juez cuando ejerce su escrutinio sobre los términos en que las otras ramas del gobierno planifican y ejecutan las políticas públicas en razón de su legitimidad.
Sin embargo, este aspecto es sólo uno de los que informan el rol judicial. También es cierto que, a través de los representantes elegidos democráticamente, nuestro ordenamiento jurídico ha incorporado un importante conjunto de derechos y, además, les ha reconocido jerarquía constitucional. Ello ha importado asumir, en consecuencia, las respectivas obligaciones convencionales de respeto y garantía (reflejadas, por caso, en el art. 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Asimismo, debe tenerse en cuenta que esos derechos son operativos y exigibles; y que éstos –en particular, los derechos sociales, como ocurre en el presente caso– exigen para su satisfacción prestaciones a cargo del Estado. En este sentido, me remito a las conclusiones del informe que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas publicó sobre la situación en la Argentina (“Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Argentina”, del 12 de octubre de 2018, disponible en www.acnudh.org).

El Juez debe intervenir cuando, en el marco de un caso concreto, se plantea una discordancia entre lo que sucede efectivamente (hechos) y aquello que prescribe la ley (supuestos de hecho).
Es de prever entonces que, cuanto mayor sea la brecha entre lo que establece la norma y la realidad, mayor será también la demanda ante los tribunales de las personas cuyos derechos estén vulnerados por ese estado de cosas. Pero, en ese marco, es equivocado interpretar que la actividad judicial así desarrollada obedece a un interés de los jueces por invadir competencias reservadas a los otros poderes. Ver, en tal sentido, entre otros materiales jurídicos, el Informe de la Relatora especial de las Naciones Unidas del 15 de enero de 2019 sobre “El acceso a la justicia para la defensa del derecho a la vivienda” (disponible en www.ohchr.org); el caso “Government of the Republic of South Africa and Others v. Grootboom and Others”, del 4 de octubre de 2000; el precedente “Olga Tellis and Others v. Bombay Municipal Council”, fallado por el Tribunal Supremo de la India el 10 de julio de 1985; el caso “Las masacres de Ituango vs. Colombia” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, entre nosotros, el antecedente “Q. C.” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

El Juez debe intervenir cuando, en el marco de un caso concreto, se plantea una discordancia entre lo que sucede efectivamente (hechos) y aquello que prescribe la ley (supuestos de hecho).
Es de prever entonces que, cuanto mayor sea la brecha entre lo que establece la norma y la realidad, mayor será también la demanda ante los tribunales de las personas cuyos derechos estén vulnerados por ese estado de cosas. Pero, en ese marco, es equivocado interpretar que la actividad judicial así desarrollada obedece a un interés de los jueces por invadir competencias reservadas a los otros poderes. Ver, en tal sentido, entre otros materiales jurídicos, el Informe de la Relatora especial de las Naciones Unidas del 15 de enero de 2019 sobre “El acceso a la justicia para la defensa del derecho a la vivienda” (disponible en www.ohchr.org); el caso “Government of the Republic of South Africa and Others v. Grootboom and Others”, del 4 de octubre de 2000; el precedente “Olga Tellis and Others v. Bombay Municipal Council”, fallado por el Tribunal Supremo de la India el 10 de julio de 1985; el caso “Las masacres de Ituango vs. Colombia” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, entre nosotros, el antecedente “Q. C.” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La satisfacción de los derechos sociales puede entenderse como una cuestión de grados y que, en tal inteligencia, es legítimo y razonable que el gobierno asigne prioridades y fije metas que tengan en cuenta los recursos disponibles y las necesidades a atender.
Sin embargo, las decisiones que se adopten encuentran un límite en la sustancia del derecho que, en todos los casos, el Estado debe garantizar.
Más allá del amplio margen de discrecionalidad del que disponen los poderes políticos, es función de los Jueces controlar que ese límite no sea transgredido.
La sola condición de persona humana hace imperativo que el Estado garantice, cuando menos, el núcleo de los derechos fundamentales.
Del carácter evidente de que los derechos sociales son justiciables, se sigue que el Juez debe contar con potestades suficientes para hacer cierta y efectiva esa tutela.
La Observación General n° 9 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se refiere especialmente al carácter exigible de estos derechos y, en particular, al control judicial en el caso de violaciones.

Existen fuertes cuestionamientos a la facultad judicial de privar de efectos a las decisiones de los poderes Legislativo y Ejecutivo –y aun de impartirles órdenes– (ver, entre otros, Waldron, Jeremy, “Derecho y desacuerdo”, Marcial Pons; Tushnet, Mark, “Taking the Constitution away from the Courts”; Hart Ely, John, “Democracy and Distrust”, entre otros).
Sin embargo, estos cuestionamientos –tal como sostuve anteriormente– son relativos, en particular en aquellas sociedades en las que existen amplios sectores en situación de pobreza extrema, en condiciones estructurales, y cuyos derechos fundamentales se ven fuertemente vulnerados. En este escenario, un texto constitucional como el nuestro, con amplio reconocimiento de los derechos sociales, no parece admitir dudas plausibles en cuanto a la obligación estatal de revertir tal estado de cosas. Así, pues, si el ordenamiento jurídico infraconstitucional (o, en su caso, infralegal) no es idóneo para superar dicho cuadro, corresponde al juez velar por la observancia de la Constitución y la ley.

El obligado a brindar las políticas sociales es el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es decir, se trata de funciones administrativas; circunstancia que debe ser tenida en cuenta por los Jueces al resolver para no invadir competencias que el Legislador ha puesto en cabeza de otra rama de gobierno, el Ejecutivo.
Ese riesgo se presenta, principalmente, en todos aquellos casos en que la Administración no ha tomado una decisión acerca de cuál es la solución que entiende corresponde adoptar frente al derecho vulnerado. En esos supuestos, luego de reconocido el derecho, corresponde darle primeramente a la Administración ocasión para que se pronuncie al respecto.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha expresado que, para integrar el concepto de “vivienda adecuada” resulta necesario analizar diversos factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole. Así, sin perjuicio de reconocer el carácter relativo y complejo del concepto, de todos modos identificó algunos aspectos o condiciones que deben ser tenidas en cuenta en cualquier contexto, a saber:
a. Seguridad jurídica de la tenencia: “sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados”.
b. Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: “una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.
c. Gastos soportables: “los gastos personales o del hogar que entran~a la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sea, en general, conmensurado con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda”.
d. Habitabilidad: “una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas”.
e. Asequibilidad: “la vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los nin~os, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos […] Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho”.
f. Lugar: “la vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para nin~os, escuelas y otros servicios sociales. […] De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes”.
g. Adecuación cultural: “la manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos”.

El derecho a la vivienda tiene carácter interdependiente con otros derechos humanos, de manera que su afectación determina, inexorablemente, el menoscabo de los restantes, generando un proceso de creciente vulnerabilidad jurídica que culmina con un estado de inaceptable desigualdad social.
Tanto los Principios de Limburgo (punto 3) como las Directrices de Maastrich (punto 4) destacan la indivisibilidad e interdependencia de los Derechos Humanos, afirmando que todos ellos revisten igual importancia para la dignidad humana.
Esta relación inescindible es una consecuencia del carácter multifacético del derecho de acceso a una vivienda adecuada, de manera que su vulneración también deriva en la afectación o negación de otros derechos fundamentales.
Así, si no se posee vivienda resulta muy difícil ejercer el derecho a trabajar, por las dificultades que se deben afrontar para encontrarlo y, luego, para mantenerlo. También el derecho a la integridad física y mental se ve seriamente afectado, ante la inestabilidad psíquica que genera una situación de emergencia habitacional. Igualmente, un niño en situación de calle no podrá ejercer plenamente su derecho a la educación, a la salud y al libre desarrollo de la personalidad. Y una familia que no posee vivienda verá negado su derecho a la privacidad y a la vida familiar.
A su vez, el Comité de Derechos Econíomicos, Sociales y Culturales ha relacionado el contenido mínimo del derecho a la vivienda con la obligación de los Estados de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos disponibles (artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Econíomicos, Sociales y Culturales), previsión concordante con lo establecido en el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que estipula que los Estados se obligan a adoptar medidas para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos sociales, “en la medida de los recursos disponibles”.

Tanto el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como las interpretaciones efectuadas por el Comité Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales son consecuentes en reconocer que los Estados parte han asumido la obligación de no adoptar políticas y/o medidas regresivas que pudieran empeorar el ejercicio concreto de los derechos contemplados en el Pacto –entre ellos, lógicamente, el derecho a la vivienda–.
Esta obligación, conocida habitualmente como “principio de no regresividad o no retroceso social” implica que, una vez reconocido un cierto umbral de efectividad del derecho a la vivienda y asegurada la posibilidad de su goce efectivo, este ámbito de protección no puede luego verse disminuido o suprimido si, al menos, el Estado no ha asegurado –de manera previa o concomitante– la puesta en práctica de alternativas de tutela que garanticen igual o mayor grado de protección que las dejadas sin efecto.
Por aplicación de estas reglas, una vez que un Estado ha cumplido con los deberes asumidos al ratificar el Pacto y, consecuentemente, ha ampliado el ámbito de protección del derecho a la vivienda digna, está obligado a evitar en el futuro poner en práctica cursos de acción (activos u omisivos) que pudieran obstaculizar o bien interrumpir esa realización progresiva, toda vez que un obrar contrario a este mandato significaría la afectación de ese derecho y, también, un supuesto de responsabilidad internacional.

Las directivas emanadas de los Tratados Internacionales le asignan un contenido especialmente robusto al derecho a la vivienda digna y adecuada, que impone a las autoridades estatales diversos deberes concretos, entre ellos, la obligación de garantizar –cuanto menos– un nivel mínimo de efectiva vigencia. Este deber, a su vez, exige que se otorgue prioridad a los grupos vulnerables en el aseguramiento de un umbral mínimo de efectividad.
De acuerdo con la naturaleza multifacética que se reconoce a este derecho, también se hace patente su vinculación inescindible con otros derechos de similar relevancia y significación, a través de una relación caracterizada por la indivisibilidad e interdependencia. Se destaca, desde esta perspectiva, su conexión con el derecho a la vida, a la dignidad, a la integridad personal, a la salud, a la alimentación, al trabajo, a la intimidad y privacidad, a la seguridad, a la protección contra el trato inhumano y degradante, a la no discriminación y a la educación, entre otros.
Para cumplir con las obligaciones asumidas el Estado se compromete a lograr, por todos los medios apropiados posibles, que las personas tengan la posibilidad de acceder a los recursos necesarios para vivir en un lugar adecuado que resguarde su salud, bienestar y seguridad y, de esa forma, asegurar la existencia de un ámbito propicio en el cual pueda sustentarse y desarrollarse la libre elección y materialización del propio plan de vida.
A esos fines, las autoridades públicas deben necesariamente adoptar todas las medidas a su alcance hasta el máximo de los recursos disponibles, y sólo pueden eximirse del cumplimiento de esta obligación si demuestran que efectivamente han intentado obtener los fondos necesarios a través de todos los medios plausibles, incluso requiriendo ayuda a otras jurisdicciones o Estados.
Asimismo, por aplicación de los principios de progresividad y no regresividad, el Gobierno también asume el compromiso de no adoptar medidas que pudieran implicar un retroceso en el grado de reconocimiento y efectiva vigencia del derecho a la vivienda, ya sea en su faz individual como colectiva.
Estos deberes de tutela, protección y garantía del derecho a la vivienda contemplados en la normativa internacional y local antes analizados son aún más robustos cuando se trata de personas que han sido víctimas de violencia de género.

El Parlamento es el ámbito político en el cual conviven las preferencias de la mayoría y de las minorías, y se erige idealmente como el foro público en el cual debate la totalidad de la sociedad a través de sus representantes, en el marco de un proceso deliberativo público, abierto e inclusivo, orientado a alcanzar los consensos necesarios para adoptar las decisiones colectivas fundamentales.
Ahora bien, al distribuir las potestades estatales bajo la garantía republicana de la división de poderes–, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires le impone al Poder Ejecutivo la obligación de materializar las políticas legislativas, a través de medidas concretas y por intermedio del accionar de sus diversas estructuras administrativas.
Así, de acuerdo con el modo en que se asignan las competencias estatales entre los diferentes departamentos, la facultad para crear y determinar las políticas públicas destinadas a hacer efectivos los derechos constitucionales corresponde a la Legislatura (artículo 80 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ), mientras que al Poder Ejecutivo se le encomienda –en cambio– su puesta en práctica ( artículos 102 y 104 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires), para lo cual puede –en algunos casos y con el límite de “no desnaturalizar el espíritu” de la ley– dictar reglamentos de ejecución.
Entonces, para cumplir con la exigencia de adoptar medidas positivas que permitan un estándar mínimo de satisfacción del derecho a la vivienda, el Poder Ejecutivo debe, dentro de los límites y recaudos que establece la Constitución de la Ciudad, implementar las políticas públicas previamente establecidas por el Poder Legislativo.
Consecuentemente, todas las medidas que a esos efectos se implementen para garantizar el derecho constitucional de acceso a la vivienda tienen carácter instrumental. Si ese accionar no está dirigido a asegurar su operatividad en las condiciones prescriptas por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires o por la legislación, o deriva en su limitación o cercenamiento, resultará inconstitucional y/o inconvencional.

La efectiva realización de los Derechos Humanos en general, y del derecho a la vivienda en particular, depende de la puesta en práctica de políticas públicas específicas, que presuponen la previa realización de actividades de planificación, previsión presupuestaria y ejecución que, en el diseño institucional pergeñado por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires deben ser llevadas a cabo por los poderes políticos.
En efecto, la determinación de cuáles son los mecanismos y los cursos de acción más idóneos para cumplir con la obligación constitucional de asegurar, por lo menos, estándares esenciales de acceso a la vivienda – en especial respecto de los sectores más necesitados– es una tarea que la Constitución asigna a los poderes Legislativo y Ejecutivo (al primero le corresponde diseñar la política pública, al segundo su ejecución). Y para cumplir este cometido, disponen de un amplio margen de actuación, sin perjuicio de la orientación que imponen las decisiones colectivas relevantes.
A su vez, en concordancia con la delimitación de funciones establecida por el texto constitucional y en el marco de mecanismos de control interpoderes allí establecidos, frente a una pretensión concreta planteada en una causa judicial (conforme lo explicado en el considerando precedente) son los Jueces quienes deben determinar si los poderes políticos han cumplido con sus deberes de actuación constitucional para satisfacer de manera adecuada y suficiente el contenido exigible de los derechos consagrados por el ordenamiento normativo vigente.
Sin embargo, frente al comprobado incumplimiento de estas obligaciones, o cuando ese cumplimiento es insuficiente o defectuoso, para superar la denominada “objeción contramayoritaria” la intervención jurisdiccional no debe avanzar sobre competencias que la Constitución Nacional y la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires reservan a los poderes dotados de legitimidad democrática directa.
Entonces, la actuación judicial se presenta en estos casos como un dilema: por un lado, los jueces deben tutelar y asegurar el contenido exigible de los derechos sociales (que, de acuerdo con algunas concepciones ya analizadas, constituyen “precondiciones” o “derechos a priori” para la participación autónoma e igualitaria en el proceso democrático); por el otro, el paradigma democrático básico atribuye a los poderes con representación directa el diseño y concreción de las políticas destinadas a garantizar su efectividad (toda vez que se trata de una cuestión colectiva relevante cuya determinación corresponde, consecuentemente, a los propios afectados).

Cuando los mecanismos políticos tradicionales se muestran insuficientes para asegurar que las autoridades públicas satisfagan los estándares de actuación fijados en las pautas constitucionales, el Poder Judicial tiene a su disposición diferentes modos de intervención que le permiten asegurar su contenido esencial de los derechos sin incurrir, al mismo tiempo, en una intromisión ilegítima en las competencias atribuidas a los otros poderes.
Las respuestas jurisdiccionales frente a la lesión de derechos sociales habitualmente se presentan como un "continuum", que adquiere un grado de intensidad creciente en la intervención judicial de acuerdo con la naturaleza y magnitud de la conducta lesiva.
Un primer grado de intervención implica ordenar a las autoridades públicas que implementen o pongan en práctica una política o un programa previamente delineado por el legislador, que no ha sido ejecutado o cuya ejecución fue suspendida o dejada sin efecto. En este supuesto, el Juez no analiza ni determina el contenido concreto de la medida a implementar, sino que sólo ordena su materialización de acuerdo con el diseño establecido por el legislador, frente al comprobado incumplimiento. En estos supuestos, el juez difiere a los poderes políticos la resolución de la situación denunciada.
Un segundo grado de intervención se presenta cuando un Tribunal debe determinar si la política pública o medida adoptada por los poderes políticos es compatible con ciertos estándares normativos preestablecidos en materia de derechos sociales —vgr. la satisfacción del contenido mínimo del derecho, el cumplimiento del deber de progresividad y no regresividad, la adecuación a los parámetros establecidos por el principio de razonabilidad—. En estos casos, si el Magistrado considera que la medida implementada no satisface los estándares relevantes o el contenido del derecho afectado, puede ordenar su reformulación, ya sea fijando algunas pautas precisas, o bien estableciendo directivas de carácter general. Así, la intervención del Tribunal no se materializa a través de la imposición compulsiva de una condena que contiene una orden detallada y autosuficiente, sino en el seguimiento de una instrucción fijada en términos generales, cuyo contenido concreto se va construyendo progresivamente. A su vez, este reenvío puede involucrar a la legislatura y/o a la administración, según la incompatibilidad provenga del diseño legislativo, administrativo, o bien de ambos. En algunos casos, también puede ordenarse la apertura de un proceso de negociación entre la parte afectada, los órganos estatales demandados e –incluso– otros representantes de la sociedad civil, actuando el tribunal como “árbitro” y último decisor en caso de que no resultara posible arribar a un acuerdo entre las partes.
Un tercer nivel de intervención judicial –el más intenso– ocurre cuando, ante la ausencia de una ley o programa que implemente un derecho social –pese a la existencia de obligaciones positivas en ese sentido–, el Tribunal judicial ordena a las autoridades políticas la adopción de medidas. A esos fines, se establece concretamente cuál es la política o medida que debe ser adoptada –dejando la determinación de los aspectos específicos y operativos en manos de la autoridad administrativa–, o bien se deriva la identificación de la solución del conflicto a un proceso de negociación entre las partes afectadas.

Ya sea que se considere a los derechos sociales como una derivación de antagonismos que –reconducidos a la luz de los valores democráticos de libertad e igualdad– se transforman en un agonismo constitutivo (según sostiene Chantall Mouffe, El retorno de lo político, Barcelona, Paidós, 1999); como “precondiciones necesarias” para la participación autónoma en el proceso democrático (en los términos descriptos por Carlos S. Nino, Fundamentos de Derecho Constitucional. Análisis filosófico, jurídico y politológico de la práctica constitucional, Astrea, Buenos Aires, 1992); como derechos “constitutivos” del procedimiento democrático o que se erigen como su condición de legitimidad (en la visión de Jeremy Waldron, Derecho y Desacuerdos, Marcial Pons, Madrid, 2005), o incluso, como “derechos a prestaciones” que afianzan la autonomía personal y la igualdad (de acuerdo con la conceptualización desarrollada por Jürgen Habermas, Facticidad y validez, Trotta, Madrid, 1998); un elemento común en todas las caracterizaciones parece ser –en apretada simplificación– su relevancia fundamental para asegurar la participación autónoma e igualitaria de todos los miembros de la comunidad en el proceso democrático y, consecuentemente, su efectivo acceso a los bienes sociales reconocidos y protegidos a través de las decisiones colectivas relevantes.
De acuerdo con esta forma de concebir a los derechos sociales, la ulterior determinación de sus aspectos estructurales –que condicionan su vigencia, efectividad, exigibilidad y justiciabilidad– no puede ignorar o pasar por alto el sitial privilegiado que aquellos ocupan en nuestro plan constitucional, que –de conformidad con los principios actualmente enunciados en el texto fundamental– tiene por finalidad última crear las condiciones necesarias para asegurar la “justicia social” y, consecuentemente, para permitir a todas las personas alcanzar el “bien común” (Preámbulo y artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional, replicados –con matices– en el Preámbulo de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires).

Desde la óptica progresiva y fuertemente protectoria de los derechos humanos (en especial, cuando se trata de grupos desaventajados) que ha adoptado el pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, puede afirmarse que el derecho a la vivienda, como muchos de los derechos sociales reconocidos convencional y constitucionalmente, posee relevancia fundamental para asegurar la autonomía de las personas, así como garantizar la igualdad y la inclusión social.
Sin embargo, una vez comprobada esta premisa, para la determinación de su contenido prescriptivo concreto –es decir, para establecer y delinear las prerrogativas que ostentan sus titulares para exigir su observancia y respeto y, consecuentemente, para definir al correlativo entramado de obligaciones a cargo de las autoridades públicas– tiene especial valor recurrir a los diversos tratados internacionales de Derechos Humanos que poseen jerarquía constitucional, toda vez que –a consecuencia del mayor desarrolllo dogmático que evidencia en la actualidad el Derecho Internacional de los Derechos Humanos– sus caracteres y contornos han sido definidos en la esfera supranacional con mayor precisión y rigurosidad.
En este aspecto también es necesario tener en cuenta que la incorporación del Estado Argentino (y, consecuentemente, de sus diferentes descentralizaciones federales, entre ellas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) a los distintos sistemas internacionales de protección de los derechos humanos tiene por directa consecuencia asumir el compromiso de respetar y hacer cumplir una extensa nómina de obligaciones vinculadas con los derechos que esos sistemas reconocen y protegen, y cuya eventual inobservancia tiene por efecto comprometer su responsabilidad internacional.
Consecuentemente, las obligaciones que están previstas en la esfera internacional para asegurar la tutela específica del derecho a la vivienda resultan de cumplimiento obligatorio para todas las autoridades públicas, ya sean nacionales o locales.

Los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también ‘de convencionalidad’ "ex officio" entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.
Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones” (CorteIDH, “Trabajadores Cesados del Congreso v. Perú”, Serie
C. No. 158, sentencia del 26 de noviembre de 2006, parágrafo 128,; criterio reiterado, entre otras ocasiones, en el caso “Gelman v. Uruguay”, Serie C. No. 221, sentencia del 24 de febrero de 2011).
La obligatoriedad del ejercicio del control de convencionalidad por parte de todos los jueces argentinos también ha sido expresamente admitida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación

La Constitución puede ser vulnerada no sólo por acción, sino también por omisión. Este último supuesto ocurre cuando los poderes públicos se abstienen de actuar, pese a que existe una expresa previsión constitucional dirigida a que lo hagan (BAZÁN, Víctor, “La operatividad de los derechos y las garantías no obstante las omisiones o insuficiencias reglamentarias inconstitucionales”, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ed. La Ley, 2001, pág. 101).
Así pues, como ya ha sostenido este tribunal en anteriores oportunidades, “[…] el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales, sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio” (esta Sala en los autos “P., V. G. y otros c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 605, sentencia del 26/01/01; “Asesoría Tutelar Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 899, sentencia del 1/06/01).
Es decir, el Estado debe realizar prestaciones positivas y, a su vez, el titular de los derechos puede ejercerlos y reclamar judicialmente por el incumplimiento estatal de los deberes.
De modo que aun cuando el Estado omitiese regular el ejercicio de los derechos sociales ya reconocidos convencional y constitucionalmente (entre ellos, el derecho de acceso a la vivienda), las personas están en condiciones de exigir judicialmente el ejercicio pleno y, por tanto, el cumplimiento estatal de sus mandatos.
En síntesis, el carácter operativo de los derechos sociales impide que el Estado justifique el incumplimiento de su deber de satisfacerlos en las omisiones de su reglamentación o en la falta de ejecución de prestaciones positivas a su cargo.
Así, el Estado frente al mandato (convencional y constitucional) no puede oponer sus propias omisiones.

La satisfacción de los derechos sociales puede entenderse como una cuestión de grados y que, en tal inteligencia, es legítimo y razonable que el gobierno asigne prioridades y fije metas que tengan en cuenta los recursos disponibles y las necesidades a atender.
Sin embargo, las decisiones que se adopten encuentran un límite en la sustancia del derecho que, en todos los casos, el Estado debe garantizar.
Más allá del amplio margen de discrecionalidad del que disponen los poderes políticos, es función de los Jueces controlar que ese límite no sea transgredido.
En este sentido, la Corte Suprema ha dicho que “[...] hay una garantía mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos [...] La razonabilidad significa entonces que, sin perjuicio de las decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantías mínimas indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad” (“Q.C., S. Y. c/ GCBA”, Fallos 335:452, 24/4/12).
La sola condición de persona humana hace imperativo que el Estado garantice, cuando menos, el núcleo de los derechos fundamentales. Así, pues, cabe preguntarse cuál es el sentido de incorporar estos derechos al orden jurídico si, frente a su vulneración, no es posible exigir su recomposición. Así, “[…] la concepción de los derechos humanos, basada en la supuesta existencia de un ser humano como tal, se quebró en el momento en que quienes afirmaban creer en ella se enfrentaron por primera vez con personas que habían perdido todas las demás cualidades y relaciones específicas, excepto las que seguían siendo seres humanos” (Arendt, Hannah, “Los orígenes del totalitarismo”, Madrid, Alianza, t. 2, p. 434).
Del carácter evidente de que los derechos sociales son justiciables, se sigue que el Juez debe contar con potestades suficientes para hacer cierta y efectiva esa tutela.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y confirmar la resolución de grado que hizo lugar a la acción de amparo interpuesta y le ordenó que, por conducto del área que correspondiera y del modo que considerara más adecuado, presentara dentro del plazo de diez (10) días una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar a la parte actora la asistencia necesaria, de acuerdo a la especial situación del grupo familiar, y que viabilizara el acceso a alternativas concretas de desarrollo, hasta tanto superara la situación de vulnerabilidad social, económica y de salud en la que se encontraba.
En efecto, la obligación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de prestar asistencia habitacional a las personas en situación de emergencia es susceptible de ser cumplida mediante diversos cauces, y la decisión en torno a los cursos de acción – activos o pasivos- que resultan idóneos para tal fin, es materia privativa de la Administración.
Sin embargo, la condena consistió, en todos los casos, en ordenar a la demandada que, mientras subsista la situación de vulnerabilidad y emergencia habitacional de los actores, la Administración garantice el derecho a la vivienda digna, ya sea mediante la continuación de las prestaciones previstas en sus diversos decretos o bien incorporándolos a cualquier otro plan, en ambos casos resguardándose adecuadamente los fines habitacionales antes mencionados.
A su vez, en un ámbito más amplio y bajo una gama de soluciones diversas, desde la creación del fuero Contencioso Administrativo, Tributario y de las Relaciones del Consumo de la Ciudad, los diferentes actores judiciales porteños dieron respuestas jurisdiccionales bajo una amplia gama de soluciones a la situación de las personas que vivían en la calle, iniciándose un camino riquísimo de decisiones de los/as jueces/zas de primera instancia, a su vez continuado por las salas en el ámbito de la Cámara de Apelaciones.
Lo hasta aquí reseñado muestra que, hasta la actualidad y, al menos, desde la adquisición de autonomía y la fundación de este Fuero, la Administración ha carecido de una política habitacional efectiva y consistente para las personas en situación de calle. Ante dicho vacío se han dictado diversos regímenes transitorios para subsanar la falta de aquella política, regímenes que han sido reiteradamente analizados por la Justicia porteña.
Esta experiencia judicial es significativa en tanto refleja una práctica sostenida en el tiempo con una pluralidad de decisiones judiciales simultáneas y sucesivas en el marco de nuestro sistema de control difuso de constitucionalidad (e incluso ineficiencia) del régimen reglamentario local.
Dicha práctica jurisprudencial a su vez generó la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que dictó su primera sentencia sustancial sobre el derecho a la vivienda como consecuencia de la práctica jurídica porteña, en el caso “Q.” (“Q. C., S. Y. C/ GCBA s/ amparo”, Q.64. XLVI, sentencia del 24/4/12).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la demandada y ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que: a) presente ante el juzgado de origen, una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar a la parte actora asistencia (que incluye “alojamiento") que reúna las condiciones adecuadas a la situación de la amparista; b) genere espacios de orientación y/o asesoramiento con el fin de lograr que, en su materialización, las respuestas produzcan más allá de soluciones habitacionales, los mecanismos necesarios para favorecer la generación de posibilidades de auto-sustento, como ser la inserción laboral o bien, la capacitación y formación; c) hasta tanto se provea un alojamiento a la parte actora, mantenga los efectos de la medida cautelar dictada en autos.
De la prueba anejada se advierte que el grupo actor se halla en una situación de vulnerabilidad social y de exclusión estructural de la que difícilmente pueda salir y que probablemente puede agravarse con el transcurso de tiempo si se tiene en cuenta,en particular, que se trata de un grupo familiar monoparental con jefatura femenina, a cargo de sus dos hijos menores de edad.
A su vez, tampoco puede soslayarse la situación de violencia de género detalladas en los antecedentes que dieron inicio a este caso; así como la formación de la amparista y su situación laboral enmarcada en la informalidad y precariedad, que no le permite generar recursos suficientes propios para revertir la problemática habitacional que atraviesa.
Tales circunstancias, analizadas en el caso con perspectiva de género y bajo la óptica del interés superior del niño, refuerzan la necesidad de protección, pues tal como lo he dicho, la asistencia brindada por la demandada debe coadyuvar a la superación de las condiciones de vulnerabilidad de las personas.
En el contexto referido, se configura un supuesto de protección en los términos de la ley 4036 que debe ser “permanente” en el tiempo y en suficiencia, respecto de todas las personas en situación de vulnerabilidad social y económica.
Ello así, pues entiendo que la ley 4036 debe interpretarse a partir de sus principios rectores, esto es, la “protección integral de los derechos sociales” respecto de los “ciudadanos de la Ciudad” y priorizando el acceso de las personas en “estado de vulnerabilidad social y/o emergencia” (art. 1º).
Por eso, deseo resaltar que la citada norma no está, pues –según mi criterio- destinada sólo a determinados grupos sociales (niños, niñas y adolescentes –arts. 13 a 15-; personas con discapacidad o enfermedades incapacitantes–arts. 22 a 25-; mujeres –arts. 19 a 21- y adultos mayores de 60 años -arts. 16 y 17-, etc.). En efecto, si se analizan sus términos (en particular, a partir del principio "pro homine") se observa que el universo está definido por el género compuesto por las personas en estado de vulnerabilidad social –art. 6°– y no grupos específicos.
Ahora bien, cabe señalar que el derecho a un “alojamiento” a favor del grupo de personas definido como beneficiarios de una tutela especial por su estado de vulnerabilidad, implica otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en “suficiencia”, como así también el reconocimiento a la “estabilidad”, es decir, el derecho a asentarse o establecerse de modo definitivo en un lugar.

La satisfacción de los derechos sociales puede entenderse como una cuestión de grados y que, en tal inteligencia, es legítimo y razonable que el Gobierno asigne prioridades y fije metas que tengan en cuenta los recursos disponibles y las necesidades a atender.
Sin embargo, las decisiones que se adopten encuentran un límite en la sustancia del derecho que, en todos los casos, el Estado debe garantizar.
Más allá del amplio margen de discrecionalidad del que disponen los poderes políticos, es función de los Jueces controlar que ese límite no sea transgredido.
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que “[...] hay una garantía mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos [...] La razonabilidad significa entonces que, sin perjuicio de las decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantías mínimas indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad” (“Q.C., S. Y. c/ GCBA”, Fallos 335:452, 24/4/12).
La sola condición de persona humana hace imperativo que el Estado garantice, cuando menos, el núcleo de los derechos fundamentales.
Así, pues, cabe preguntarse cuál es el sentido de incorporar estos derechos al orden jurídico si, frente a su vulneración, no es posible exigir su recomposición.
Un texto constitucional como el nuestro, con amplio reconocimiento de los derechos sociales, no parece admitir dudas plausibles en cuanto a la obligación estatal de revertir tal estado de cosas. Así, pues, si el ordenamiento jurídico infraconstitucional (o, en su caso, infralegal) no es idóneo para superar dicho cuadro, corresponde al juez velar por la observancia de la Constitución y la ley, por expreso mandato previsto en el artículo 116 de la Constitución Nacional y 106 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
En el precedente “Q.C.” (Fallos 335:452), la Corte Suprema sostuvo que, conforme la posición sentada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su Observación General N° 5, el deber estatal de “garantizar” los derechos sociales, significa “mucho más que abstenerse sencillamente de adoptar medidas que pudieran tener repercusiones negativas”.
La Corte también estableció que estos derechos tienen operatividad “derivada”, en la medida en que su implementación requiere de una ley del Congreso o de una decisión del Poder Ejecutivo.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó que “[…] hay una garantía mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos [...] La razonabilidad significa entonces que, sin perjuicio de las decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantías mínimas indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad. Esta interpretación permite hacer compatible la división de poderes, la discrecionalidad política del Poder Ejecutivo y del Congreso, con las necesidades mínimas de los sectores más desprotegidos cuando éstos piden el auxilio de los Jueces”.
La tutela a favor del universo de personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad social –sin ningún tipo de distinción–, debería ser suficiente para alcanzar el piso mínimo que garantice la protección integral de sus derechos sociales (artículo 1° de la Ley Nº4036).
Por lo tanto, se trata del umbral mínimo que establece un límite a la discrecionalidad de los poderes públicos, cuyo desconocimiento constituye una omisión del Estado en la satisfacción de los mandatos impuestos por el bloque de convencionalidad y constitucionalidad y, por ende, resulta exigible por quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad social.
Así las cosas, por principio, los poderes políticos son los habilitados para planificar, definir y ejecutar las políticas públicas, y el juez solo intervendrá en tal actividad cuando se vea forzado a hacerlo por incumplimiento de las funciones propias y esenciales, y ante una lesión cierta de derechos a fin de atender a las garantías mínimas indispensables referidas en el precedente “Q.C.” (Fallos 335:452), para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad.

La tutela judicial llega de ordinario cuando el derecho ya está siendo vulnerado, pese a que el Estado debe intervenir oportunamente a fin de evitar que la afectación se vea consumada.
Asimismo, aun en los casos en que el derecho es reconocido judicialmente, es habitual que se presenten dificultades en el marco de la ejecución de las sentencias.
En los procesos en que la sentencia definitiva contempla una obligación específica (por ejemplo, abonar una suma de dinero determinada en concepto de indemnización), la conducta concreta exigible al demandado se encuentra establecida en el pronunciamiento judicial.
Ello, en principio, excluye la posibilidad de debate acerca de qué conductas debe desplegar el obligado para dar cumplimiento a la manda judicial.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado que hizo lugar a la acción de amparo y ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que: a) presente una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar a la parte actora asistencia, que –vale resaltar– incluye “alojamiento”, que reúna las condiciones adecuadas a la situación del amparista; solución que deberá subsistir mientras perduren los extremos legales y de hecho en que se apoya la condena; b) genere espacios de orientación y/o asesoramiento con el fin de lograr que, en su materialización, las respuestas produzcan más allá de soluciones habitacionales, los mecanismos necesarios para favorecer la generación de posibilidades de auto-sustento, como ser la inserción laboral o bien, la capacitación y formación; c) hasta tanto se provea un alojamiento a la parte actora, mantenga los efectos de la medida cautelar dictada en autos (ordenó que el monto otorgado resulte suficiente a fin de alcanzar la protección aquí reconocida).
Pues bien, de la prueba anejada se advierte que el actor se halla en una situación de vulnerabilidad social y de exclusión estructural de la que difícilmente pueda salir y que probablemente puede agravarse con el transcurso de tiempo si se tiene en cuenta, en particular, que el amparista conforma un hogar de tipo unipersonal, que ha atravesado situaciones de violencia, que presenta una discapacidad por tener anulada la visión de su ojo derecho, que atraviesa diversos problemas de salud mental producto de un consumo problemático de larga data, que se encontraría excluido del mercado formal de empleo, y no cuenta con recursos suficientes para revertir la problemática habitacional. Tales circunstancias refuerzan la necesidad de protección, pues tal como lo he dicho, la asistencia brindada por la demandada debe coadyuvar a la superación de las condiciones de vulnerabilidad de las personas.
En el contexto referido, se configura un supuesto de protección en los términos de la ley 4036 – que debe ser “permanente” en el tiempo y en suficiencia, tal como he venido sosteniendo a lo largo de los años en los precedentes referidos en el considerando III de este voto, aunque –a diferencia del TSJ- respecto de todas las personas en situación de vulnerabilidad social y económica.
Ello así, pues entiendo que la ley 4036 debe interpretarse a partir de sus principios rectores, esto es, la “protección integral de los derechos sociales” respecto de los “ciudadanos de la Ciudad” y priorizando el acceso de las personas en “estado de vulnerabilidad social y/o emergencia” (art. 1º).
Por eso, a modo de "obiter dictum", deseo resaltar que la citada norma no está, pues –según mi criterio- destinada sólo a determinados grupos sociales (niños, niñas y adolescentes –arts. 13 a 15-; personas con discapacidad o enfermedades incapacitantes– arts. 22 a 25-; mujeres –arts. 19 a 21- y adultos mayores de 60 años -arts. 16 y 17-, etc.). En efecto, si se analizan sus términos (en particular, a partir del principio pro homine) se observa que el universo está definido por el género compuesto por las personas en estado de vulnerabilidad social –art. 6°– y no grupos específicos.
Ahora bien, cabe señalar que el derecho a un “alojamiento” a favor del grupo de personas definido como beneficiarios de una tutela especial por su estado de vulnerabilidad, tal como fue expuesto, implica otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en “suficiencia”, como así también el reconocimiento a la “estabilidad”, es decir, el derecho a asentarse o establecerse de modo definitivo en un lugar.

En el caso, corresponde rechazar la apelación deducida por la demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia que hizo lugar al amparo y condenó a la ObSBA a que arbitrara los medios necesarios a fin de garantizar a la amparista y su esposo la continuidad en su condición de afiliados al plan superador de la empresa de medicina prepaga. Asimismo, corresponde ordenar a la ObSBA disponga las medidas tendientes a la re afiliación de la actora y su esposo a esa obra social, en calidad de pasivos y les de alta en el plan superador ObSBA-OSDE.
En efecto, no resultaría justo hacer recaer sobre la actora las consecuencias negativas que la demandada pretende atribuir al hecho de haberse afiliado al PAMI, cuando cabe interpretar que ello se debió fundamentalmente a la omisión por parte de la demandada de informarle en forma clara de su derecho a permanecer en la ObSBA.
Así las cosas, toda vez que la normativa en la materia debe ser analizada y aplicada bajo los principios pro homine e in dubio pro justitia socialis, no se advierte impedimento alguno para sostener que la amparista tiene el derecho a ser re incorporada a la ObSBA como afiliada pasiva y mantener, en tal calidad, las prestaciones que se le brindaban cuando se encontraba en actividad.
En efecto, de la normativa y en base a los principios constitucionales aplicables, no resulta razonable concluir que su afiliación al PAMI, le hubiera hecho perder el derecho que le asistía a permanecer en la ObSBA (conf. art. 16 de la Ley Nº 19032 y art. 19 de la Ley Nº 472), ni que existiera un plazo perentorio para que hiciera valer tal derecho.
En efecto, ante el silencio de la ley en este aspecto, debe estarse por aquella solución que mejor proteja el derecho vulnerado, solución que además no se advierte que afecte, en modo alguno, los derechos de la demandada.
Nótese al respecto que para aquellos jubilados y pensionados que optaren por derivar sus aportes a cualquier otro agente del Sistema Nacional del Seguro de Salud inscripto en el registro creado por el Decreto 292/95, la única limitación temporal que se les impone es que la opción no puede realizarse más de una vez por año (art. 11).
Bajo esta perspectiva, hubiera sido –o no– voluntaria la desafiliación de la actora de la ObSBA para incorporarse a PAMI, cabe concluir que tal circunstancia –su desafiliación – no puede erigirse como óbice válido para ser reincorporada a la ObSBA en calidad de pasiva, si así lo solicita.
En virtud de lo expuesto corresponde ordenar a la ObSBA que en el plazo perentorio de 5 días de notificada, disponga las medidas pertinentes tendientes a facilitar y asegurar la re afiliación de la aquí actora y su esposo a esa obra social, en calidad de pasivos.
Resuelto lo anterior y ejecutada la medida ordenada, no se advierte justificación alguna para que la ObSBA no aplique a la amparista los términos de la Disposición N° 701-Ob.SBA/21, de modo tal de permitirle continuar en el plan superador ObSBA-OSDE al que se había adherido estando en actividad.
Ello ya que, ponderando las circunstancias particulares del presente caso, no resulta posible sostener que el derecho a opción que dicha disposición vino a operativizar se hubiera perdido por el transcurso del tiempo. Máxime, cuando la actora, al jubilarse, se afilió – junto con su marido– al plan OSDE 210 de forma directa, lo que da cuenta de que su voluntad fue seguir contando con las prestaciones de la referida obra social.
En virtud de lo expuesto corresponde condenar a la ObSBA a que, una vez que se regularice la afiliación de la actora y su esposo a la demandada, les de alta en el plan superador ObSBA-OSDE conforme los términos previstos en la Disposición N° 701-Ob.SBA/21.

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto y ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que, a fin de cumplir la cautelar dictada en autos, en lo sucesivo y en forma inmediata; implemente, para el pago del subsidio habitacional, un mecanismo acorde a sus características personales, de modo tal de evitarle tener que efectuar trámites personales de manera mensual o periódica, así como realizar filas y esperas prolongadas, tal como implica el mecanismo de entrega de cheques actualmente implementado.
En efecto, ponderando las circunstancias particulares de la actora, en especial su edad y problemas de salud; se advierte que el curso de acción mediante el cual el GCBA eligió cumplir con la cautelar dictada en autos, no resulta adecuado, ni razonable, y es contradictorio con las obligaciones asumidas por el estado local en materia de protección de las personas mayores y con discapacidad.
Más allá de los inconvenientes que para cualquier persona pudiera implica la realización de trámites burocráticos y bancarios de manera presencial y el no saber a ciencia cierta si el subsidio le será o no entregado; en el caso de la actora, una mujer de más de 70 años de edad con discapacidad, con secuelas de una enfermedad cerebrovascular y anormalidades de la marcha y de la movilidad, ello se magnifica, constituyendo un agravio a su dignidad y una amenaza a su salud.
En un reciente caso en el que se encontraba afectado el pago de la pensión de una persona mayor con discapacidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que “en un contexto de no pago de la pensión reconocida judicialmente, los derechos a la seguridad social, a la integridad personal y la dignidad humana se interrelacionan, y en ocasiones, la vulneración de uno genera directamente la afectación del otro, situación que se acentúa en el caso de las personas mayores”. Agregó el tribunal internacional que, “en efecto, la ausencia de recursos económicos ocasionada por la falta de pago de las mesadas pensionales genera[ba] en una persona mayor directamente un menoscabo en su dignidad, pues en esta etapa de su vida la pensión constitu[ía] la principal fuente de recursos económicos para solventar sus necesidades primarias y elementales […]” y que “la afectación del derecho a la seguridad social por el no pago de las mesadas pensionales implicaba[ba] angustia, inseguridad e incertidumbre en cuanto al futuro de una persona mayor por la posible falta de recursos económicos para su subsistencia, ya que la privación de un ingreso lleva intrínsecamente la afectación en el avance y desarrollo de su calidad de vida y de su integridad personal (Corte IDH, caso “Muelle Flores vs. Perú", sentencia del 6/3/2019).

En el caso, corresponde hacer lugar a los recursos de apelación interpuestos y, en consecuencia, revocar la decisión apelada y rechazar la citación como tercero del Estado Nacional.
La parte actora se agravió por entender que la sentencia de primera instancia, al admitir la citación de terceros, lesionaría la autonomía local y que, al tratarse el presente caso de una acción de amparo, dicha intervención y suspensión de plazos procesales podría afectar el carácter expedito de la acción y la condición sumarísima del proceso. Asimismo, sostuvo que al Gobierno de la Ciudad le compete gestionar y resolver los problemas de vivienda de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires, y que es la demandada quien debe proporcionarle una solución habitacional definitiva.
A su vez, el Asesor Tutelar de primera instancia se agravió por entender que el GCBA no había acreditado en forma manifiesta la legitimación del Estado Nacional, por lo que la admisión de la citación del mismo como tercero lesionaría la autonomía local. Adicionalmente, argumentó que la resolución cuestionada implicaría un desequilibrio entre la celeridad del proceso judicial de amparo y la oportunidad de la citación de terceros, entendiendo que esta última debería proceder con carácter excepcional y bajo un criterio restrictivo. En este sentido, sostuvo que los supuestos de excepción que habilitarían la citación de un tercero no estaban dados, en tanto en autos se discutían obligaciones propias del GCBA.
Debe ponerse de resalto que la pretensión del actor remite a analizar normas dictadas por la Ciudad de Buenos Aires, como ser las leyes 3706, 4036, 1251, 341, 4042, decreto 690/GCBA/06 y sus modificatorios, que no resultan aplicables en el ámbito nacional.
Frente a ello, la falta de una comunidad de controversia que haga necesaria la intervención solicitada (CSJN, Fallos: 316:775), sumada a los perjuicios que la demora en integrar la "litis" provocaría en el marco de un amparo relativo al reclamo de derechos sociales, determinan la improcedencia del planteo formulado por el GCBA.
Ello, claro está, sin perjuicio de las medidas y acciones que, por las vías pertinentes, la demandada considere apropiado efectivizar en relación con las obligaciones propias del Estado Nacional.
En el caso, la aplicación automática y rigurosa de las limitaciones enumeradas en el artículo 19 de la ley N°2145 –según texto consolidado por la ley N° 6017-, puede afectar las garantías y derechos constitucionales que la acción de amparo pretende resguardar.
Toda vez que la pretensión de la amparista consiste en acceder a prestaciones en materia habitacional contempladas en normativa local (leyes 3706, 4036, 1251, 341, 4042, decreto 690/GCBA/06 y sus modificatorios), teniendo en cuenta los perjuicios que la demora en integrar la litis provocaría en el marco de un amparo relativo al reclamo de derechos sociales y el criterio restrictivo que debe interpretarse el instituto en cuestión, corresponde hacer lugar a los agravios vertidos por la recurrente.

Las regulaciones en materia de derechos sociales deben “[…] respetar el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Se ha señalado en la causa ‘B., E. E. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo (art. 14 Const. Ciudad Bs. As.)’, expte. 2.805/2000, sent. del 16/8/2002, que, de acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación desventajosa en términos socio- económicos (como es el caso de los trabajadores), su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables.
Al respecto, se ha señalado que ‘la obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o el Poder Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce. De modo que, dentro de las opciones de reglamentación posibles, los poderes políticos tienen en principio vedados elegir supuestos de reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes. En este sentido, la prohibición de regresividad constituye una nueva categoría de análisis del concepto de razonabilidad de la ley’ (Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, ‘Los derechos sociales como derechos exigibles’, Ed. Trotta, 2002, p. 97)” (“Acosta, María F. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, La Ley Online 70035853, 28/12/2006).

La situación de vulnerabilidad social o pobreza es la condición suficiente que exige la normativa local para obtener la garantía a los derechos sociales básicos como el derecho a la vivienda.

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación de la parte actora y, en consecuencia, declarar la inadmisibilidad de la citación de terceros al Estado Nacional.
En el artículo 21 de la ley de amparo se establece que, en el marco de dichas acciones, “[t]odas las resoluciones son inapelables, excepto la sentencia definitiva, el rechazo in limine de la acción, la que resuelva reconducir el proceso, la que resuelva la caducidad de la instancia, el rechazo de una recusación con causa y las que versen sobre medidas cautelares”.
Por lo demás, en el artículo 93 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se establece la apelabilidad de la resolución que rechaza la intervención de terceros –aplicable al caso en virtud de la supletoriedad al régimen procesal general expresamente prevista en el artículo 28 de la ley 2145–.
Ahora bien, la limitación recursiva contenida en el mentado artículo 21 y el reenvío contemplado en el artículo 28 tienden a hacer efectiva la sencillez que caracteriza al trámite del amparo (cfr. art. 43 CN y art. 14 CCABA).
Ello así por cuanto el legislador ha exigido que las reglas e institutos del proceso ordinario resulten acorde con la finalidad de la acción de amparo, descartándose las que conspiren contra esos principios estructurales que los deben guiar.
En tales condiciones, en el caso de autos, los argumentos invocados por el juez de grado para hacer lugar a la intervención del Estado nacional y, en particular, la proyección que esta intervención tendría para dilatar el presente proceso, obligan a concluir que corresponde hacer lugar al recurso interpuesto por la parte actora en el caso, por cuanto la recurrente acreditó que la admisión de la citación del tercero, por su naturaleza y efectos, no comulga con el trámite que caracteriza a este tipo de proceso en el marco del amparo.

El derecho al trabajo (artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales) refiere a un trabajo digno, que, según el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales es aquel “que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a condiciones de seguridad laboral y remuneración. También ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias, tal como se subraya en el artículo 7 del Pacto.” (Observación General nro. 18; párrafo 7).
Las medidas regresivas adoptadas con relación al derecho al trabajo son, entre otras, “la denegación del acceso al trabajo a ciertos individuos o grupos, se base tal discriminación en la legislación o en la práctica, la suspensión de la legislación necesaria para el ejercicio del derecho al trabajo, o la aprobación de leyes o de políticas manifiestamente incompatibles con obligaciones jurídicas internacionales relacionadas con el derecho al trabajo. [...]. Dichas medidas [constituyen] una violación de la obligación de los Estados Partes de respetar el derecho al trabajo.” (Ibid., pár. 34).
Por otra parte, el derecho a una vivienda adecuada (artículo 11 del Pacto) tiene una importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales (Observación General nro. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales párrafo 1). (Del voto en disidencia del Dr. Horacio Corti)

El derecho a la vivienda adecuada es un derecho humano ampliamente reconocido a nivel convencional como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y necesario para elegir y materializar el propio plan de vida.
En este orden lo determina el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en sentido concordante, el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales —órgano encargado de interpretar el PIDESC— se ha explayado en varias oportunidades sobre la relevancia y alcance del derecho a la vivienda en el marco de este Pacto.
A su vez, el derecho a la vivienda también ha sido reconocido en otros instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5.3.iii), la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27.3), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (artículo 14.2), la Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad (artículo. 28) y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (artículo 24).

Existe consenso en punto a la estricta relación entre el derecho a la vivienda adecuada y el acceso y goce de otros derechos humanos.
En relación con ello, cabe tener presente que los derechos son interdependientes e indivisibles.
La primera cuestión —interdependencia— determina que, si bien cada derecho humano tiene su propia regulación jurídica a efectos de su exigibilidad, su ejercicio efectivo se convierte en fuente imprescindible y prerrequisito para el disfrute pleno de los otros. Por su lado, la indivisibilidad implica que los derechos humanos no pueden separarse porque constituyen en conjunto una misma unidad (v. Salvioli, Fabián, “Indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos como criterios rectores para el trabajo de los órganos convencionales de monitoreo” en AA.VV, O Cinquentenário dos dois pactos de direitos humanos da ONU, Fortaleza: Expressão Gráfica, 2016, p. 96 y ss.).
Sentado ello, debe ponderarse pues no solo la afectación puntual del derecho que está específicamente en discusión —en el marco de las particularidades del caso—, sino el efecto que genera en los otros derechos de las personas y, en definitiva, en su propia dignidad.
El tiempo que transcurre sin que la persona acceda a una vivienda en condiciones dignas importa, asimismo, la frustración de otros derechos; lo que habitualmente conduce a un agravamiento del cuadro de exclusión y a mayores dificultades en el proceso de integración social.

Conforme lo dispuesto en el artículo 10 de la Constitución de la Ciudad, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos”.
La Constitución puede ser vulnerada no sólo por acción, sino también por omisión. Este último supuesto ocurre cuando los poderes públicos se abstienen de actuar, pese a que existe una expresa previsión constitucional dirigida a que lo hagan (BAZÁN, Víctor, “La operatividad de los derechos y las garantías no obstante las omisiones o insuficiencias reglamentarias inconstitucionales”, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ed. La Ley, 2001, pág. 101).
Así pues, como ya ha sostenido este Tribunal en anteriores oportunidades, “[…] el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales, sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio” (esta Sala en los autos “P., V. G. y otros c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 605, sentencia del 26/01/01; “Asesoría Tutelar Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA c/GCBA s/amparo”, expte. Nº 899, sentencia del 1/06/01).
Es decir, el Estado debe realizar prestaciones positivas y, a su vez, el titular de los derechos puede ejercerlos y reclamar judicialmente por el incumplimiento estatal de los deberes. De modo que aun cuando el Estado omitiese regular el ejercicio de los derechos sociales ya reconocidos convencional y constitucionalmente (entre ellos, el derecho de acceso a la vivienda), las personas están en condiciones de exigir judicialmente el ejercicio pleno y, por tanto, el cumplimiento estatal de sus mandatos.
En síntesis, el carácter operativo de los derechos sociales impide que el Estado justifique el incumplimiento de su deber de satisfacerlos en las omisiones de su reglamentación o en la falta de ejecución de prestaciones positivas a su cargo.
Así, el Estado frente al mandato (convencional y constitucional) no puede oponer sus propias omisiones.

Con el objetivo básico de recomponer las desigualdades estructurales, se justifica crear mayores beneficios a favor de los colectivos más desventajados, de forma que se garantice no solo la igualdad formal sino de resultados al momento de elegir y materializar el propio plan de vida.
En este sentido, el reequilibrio de las asimetrías de origen exige la igualdad de oportunidades y de resultados a través de medidas eficaces para alcanzar un nivel de vida adecuado, y en particular a una existencia digna, de las personas más desfavorecidas.
En suma, en un contexto social, signado por la existencia de amplios sectores excluidos, resulta jurídicamente inadecuado concebir el principio de igualdad en términos meramente formales.
En efecto, la igualdad de oportunidades se reduce a una abstracción si no se garantiza a las personas ciertas condiciones mínimas; entre ellas, la vivienda digna, la salud y la alimentación adecuada.

La Ley Nº4036 debe interpretarse a partir de sus principios rectores, esto es, la “protección integral de los derechos sociales” respecto de los “ciudadanos de la Ciudad” y priorizando el acceso de las personas en “estado de vulnerabilidad social y/o emergencia” (artículo 1º).
La citada norma no está, pues destinada sólo a determinados grupos sociales (niños, niñas y adolescentes –artículos 13 a 15-; personas con discapacidad o enfermedades incapacitantes–artículos 22 a 25-; mujeres –artículos 19 a 21- y adultos mayores de 60 años -artículos 16 y 17-, etc.).
Si se analizan sus términos (en particular, a partir del principio "pro homine") se observa que el universo está definido por el género compuesto por las personas en estado de vulnerabilidad social –artículo 6°– y no grupos específicos.
El derecho a un “alojamiento” a favor del grupo de personas definido como beneficiarios de una tutela especial por su estado de vulnerabilidad implica otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en “suficiencia”, como así también el reconocimiento a la “estabilidad”, es decir, el derecho a asentarse o establecerse de modo definitivo en un lugar.

La sola condición de persona humana hace imperativo que el Estado garantice, cuando menos, el núcleo de los derechos fundamentales. Así, pues, cabe preguntarse cuál es el sentido de incorporar estos derechos al orden jurídico si, frente a su vulneración, no es posible exigir su recomposición.
Así, “la concepción de los derechos humanos, basada en la supuesta existencia de un ser humano como tal, se quebró en el momento en que quienes afirmaban creer en ella se enfrentaron por primera vez con personas que habían perdido todas las demás cualidades y relaciones específicas, excepto las que seguían siendo seres humanos” (Arendt, Hannah, “Los orígenes del totalitarismo”, Madrid, Alianza, t. 2, p. 434).
Del carácter evidente de que los derechos sociales son justiciables, se sigue que el Juez debe contar con potestades suficientes para hacer cierta y efectiva esa tutela.
La Observación General N° 9 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se refiere especialmente al carácter exigible de estos derechos y, en particular, al control judicial en el caso de violaciones.
Es evidente que existen fuertes cuestionamientos a la facultad judicial de privar de efectos a las decisiones de los poderes Legislativo y Ejecutivo –y aun de impartirles órdenes– (ver, entre otros, Waldron, Jeremy, “Derecho y desacuerdo”, Marcial Pons; Tushnet, Mark, “Taking the Constitution away from the Courts”; Hart Ely, John, “Democracy and Distrust”, entre otros).
Sin embargo, estos cuestionamientos son relativos, en particular en aquellas sociedades en las que existen amplios sectores en situación de pobreza extrema, en condiciones estructurales, y cuyos derechos fundamentales se ven fuertemente vulnerados.
En este escenario, un texto constitucional como el nuestro, con amplio reconocimiento de los derechos sociales, no parece admitir dudas plausibles en cuanto a la obligación estatal de revertir tal estado de cosas.
Así, pues, si el ordenamiento jurídico infraconstitucional (o, en su caso, infralegal) no es idóneo para superar dicho cuadro, corresponde al juez velar por la observancia de la Constitución y la ley, por expreso mandato previsto en el artículo 116 de la Constitución Nacional y 106 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

El derecho debe ser una herramienta a disposición de las personas.
Para que resulte útil ese derecho no puede desentenderse de los contextos que circundan un determinado tiempo histórico.
En este sentido, la Dra. Alicia Ruiz manifiesta“...el derecho interfiere en nuestras vidas, cuando promete, otorga, reconoce o niega. Cuando crea expectativas y cuando provoca frustraciones (…) Claro que el derecho no nos instituye como sujetos de una vez para siempre, ni de una sola manera” (RUIZ, Alicia E. C., De las Mujeres y el Derecho, en "Identidad femenina y discurso jurídico" (Colección Identidad, Mujer y Derecho), Alicia E.C. Ruiz compiladora, Ed. Biblos, Buenos Aires, 2000).
En definitiva, el derecho resulta un instrumento central en el mantenimiento o el cambio de los estereotipos vigentes en una sociedad.
Asimismo, en el caso de las personas en situación de vulnerabilidad social, la autoridad de aplicación se encuentra facultada, de conformidad con el artículo 21 de la Ley N°4036, a disponer “todas las prestaciones materiales, técnicas y económicas que crea necesarias para superar tal situación”.

Las directivas emanadas de los instrumentos internacionales le asignan un contenido especialmente robusto al derecho a la vivienda digna y adecuada, que impone a las autoridades estatales diversos deberes concretos, entre ellos, la obligación de garantizar –cuanto menos– un nivel mínimo de efectiva vigencia.
Este deber, a su vez, exige que se otorgue prioridad a los grupos vulnerables en el aseguramiento de un umbral mínimo de efectividad.
Asimismo, de acuerdo con la naturaleza multifacética que se reconoce a este derecho, también se hace patente su vinculación inescindible con otros derechos de similar relevancia y significación, a través de una relación caracterizada por la indivisibilidad e interdependencia. Se destaca, desde esta perspectiva, su conexión con el derecho a la vida, a la dignidad, a la integridad personal, a la salud, a la alimentación, al trabajo, a la intimidad y privacidad, a la seguridad, a la protección contra el trato inhumano y degradante, a la no discriminación y a la educación, entre otros.
Entonces, para cumplir con las obligaciones asumidas el Estado se compromete a lograr, por todos los medios apropiados posibles, que las personas tengan la posibilidad de acceder a los recursos necesarios para vivir en un lugar adecuado que resguarde su salud, bienestar y seguridad y, de esa forma, asegurar la existencia de un ámbito propicio en el cual pueda sustentarse y desarrollarse la libre elección y materialización del propio plan de vida.
A esos fines, las autoridades públicas deben necesariamente adoptar todas las medidas a su alcance hasta el máximo de los recursos disponibles, y sólo pueden eximirse del cumplimiento de esta obligación si demuestran que efectivamente han intentado obtener los fondos necesarios a través de todos los medios plausibles, incluso requiriendo ayuda a otras jurisdicciones o Estados.
Asimismo, por aplicación de los principios de progresividad y no regresividad, el Gobierno también asume el compromiso de no adoptar medidas que pudieran implicar un retroceso en el grado de reconocimiento y efectiva vigencia del derecho a la vivienda, ya sea en su faz individual como colectiva.
Estas reglas demuestran con especial claridad la relevancia que el bloque de constitucionalidad asigna –en general– a los derechos sociales y –en particular– al derecho a la vivienda

En el caso, corresponde rechazar el recurso interpuesto por la demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado y condenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a que presente en el plazo dispuesto por el señor juez de grado, una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar a la parte actora asistencia, que incluya alojamiento, que reúna las condiciones adecuadas a la situación del amparista. Hasta tanto se provea un alojamiento a la parte actora, mantenga los efectos de la medida cautelar dictada en cuanto allí se ordenó que el monto otorgado resulte suficiente a fin de alcanzar la protección aquí reconocida.
Se discute sobre los derechos de un grupo familiar de tipo unipersonal, conformado por un hombre de 43 años, que tiene una hija mayor de edad con la que no convive, pero con quien tiene un contacto fluido. Fue víctima de violencia física y psicológica a lo largo de su infancia y adolescencia.
En el contexto referido, se configura un supuesto de protección en los términos de la Ley 4036 – que debe ser “permanente” en el tiempo y en suficiencia, aunque –a diferencia del TSJ- respecto de todas las personas en situación de vulnerabilidad social y económica. Ello así, pues entiendo que la Ley 4036 debe interpretarse a partir de sus principios rectores, esto es, la “protección integral de los derechos sociales” respecto de los “ciudadanos de la Ciudad” y priorizando el acceso de las personas en “estado de vulnerabilidad social y/o emergencia” (art. 1°).
Por eso, deseo resaltar que la citada norma no está, pues –según mi criterio- destinada sólo a determinados grupos sociales (niños, niñas y adolescentes –arts. 13 a 15-; personas con discapacidad o enfermedades incapacitantes– arts. 22 a 25-; mujeres –arts. 19 a 21- y adultos mayores de 60 años -arts. 16 y 17-, ec.).
En efecto, si se analizan sus términos (en particular, a partir del principio pro homine) se observa que el universo está definido por el género compuesto por las personas en estado de vulnerabilidad social –art. 6°– y no grupos específicos. Ahora bien, cabe señalar que el derecho a un “alojamiento” a favor del grupo de personas definido como beneficiarios de una tutela especial por su estado de vulnerabilidad, tal como fue expuesto, implica otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en “suficiencia”, como así también el reconocimiento a la “estabilidad”, es decir, el derecho a asentarse o establecerse de modo definitivo en un lugar.
Así, en lo que respecta específicamente a la problemática habitacional, la asistencia debe corresponderse con el derecho a un “alojamiento” (conf. art. 20 inc. 2 de la ley 4036 y art. 2.c de la ley 1688) y el consecuente deber del GCBA de otorgar una protección “permanente” en el tiempo y en “suficiencia”, brindando una vivienda adecuada a las necesidades del amparista. Así pues, la propuesta que efectúe el GCBA a fin de hacer frente a su obligación de brindar una vivienda adecuada a las necesidades del actor debe contemplar indefectiblemente tales presupuestos, no pudiendo quedar limitada a la entrega de una prestación económica temporal.
En consecuencia, corresponde que el GCBA, mediante la intervención que considere pertinente, brinde a la parte actora un abordaje multidisciplinario de la problemática social particular, y en su caso, espacios de orientación y/o asesoramiento, capacitación y formación para la búsqueda de soluciones estables y permanentes.

En el caso, corresponde rechazar el recurso interpuesto por la demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado y condenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a que presente en el plazo dispuesto por el señor juez de grado, una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar a la parte actora asistencia, que incluya alojamiento, que reúna las condiciones adecuadas a la situación del amparista. Hasta tanto se provea un alojamiento a la parte actora, mantenga los efectos de la medida cautelar dictada en cuanto allí se ordenó que el monto otorgado resulte suficiente a fin de alcanzar la protección aquí reconocida.
Se discute sobre los derechos de un grupo familiar de tipo unipersonal, conformado por un hombre de 43 años, que tiene una hija mayor de edad con la que no convive, pero con quien tiene un contacto fluido. Fue víctima de violencia física y psicológica a lo largo de su infancia y adolescencia.
El análisis fáctico y las pruebas producidas en autos confirman que el amparista se encuentra entre los grupos de personas de pobreza crítica que tienen acordado atención prioritaria en los planes de gobierno creados especialmente para superar esa condición (arts. 11, 17 y 31 CCABA).
En los términos que emanan de la decisión del TSJ adoptada (en los autos “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘K.M.P. c/ GCBA y otros s/amparo, art. 14 CCABA”, expte. nº 9205/12, con fecha 21/03/2014), la parte actora tiene derecho a que la accionada le brinde asistencia que incluya alojamiento en las condiciones previstas en la normativa mencionada en el considerando que antecede para las mujeres víctimas de violencia doméstica y/o sexual.
En efecto, a tenor de la normativa internacional, constitucional, e infraconstitucional aplicable y la interpretación que de ella han hecho los tribunales (CSJN, Fallos: 318:514, 319:1840, 321:3555, 328:2056, 330:3248, 328:3399 y 336:1024, entre otros), el derecho que asiste a la actora es a que la accionada le brinde asistencia que incluya alojamiento (leyes nº 2952 y Nº 1688).
Entonces, a partir de las circunstancias fácticas descriptas, a efectos de cubrir las necesidades del actor, que se encontraría incluido dentro de los grupos previstos en las leyes n° 1688, 1265 y 4036 que les asignan derecho a obtener asistencia, deberá brindarse a la parte actora la asistencia psicológica, jurídica, económica y social que le es reconocida en el sistema jurídico.
Ahora bien, al administrar justicia el juez no debe soslayar la voluntad legislativa y, aunque no es menos cierto que debería existir una verdadera política pública en la materia que permitiese dar soluciones integrales a las personas en situación de vulnerabilidad, no está en discusión que al GCBA corresponde el rol de garante de la satisfacción de los derechos de los grupos desaventajados.
Pues bien, “ser garante no implica relevar al sujeto en sus decisiones y actuaciones, sino aportar los medios para que pueda decidir y actuar del mejor modo posible, desenvolver sus potencialidades y cumplir su destino. Se garantiza el goce y ejercicio del derecho y la libertad, a través de abstenciones y prestaciones” (Corte IDH, “Ximenes Lopes vs. Brasil”).

En el caso, corresponde rechazar el recurso interpuesto por la demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado y condenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a que presente en el plazo dispuesto por el señor juez de grado, una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar a la parte actora asistencia, que incluya alojamiento, que reúna las condiciones adecuadas a la situación del amparista. Hasta tanto se provea un alojamiento a la parte actora, mantenga los efectos de la medida cautelar dictada en cuanto allí se ordenó que el monto otorgado resulte suficiente a fin de alcanzar la protección aquí reconocida.
En términos generales, los derechos invocados en el escrito inicial son frecuentemente denominados por la jurisprudencia, la doctrina y los órganos de protección internacional de los Derechos Humanos como “Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales”.
A su vez, en el caso de autos, la argumentación desarrollada por el amparista en sustento de su pretensión, adquiere especial volumen al impugnar la conducta estatal que –según se afirma– ha derivado en la vulneración del derecho constitucional a una vivienda digna. Se trata, ciertamente, de una pretensión plausible, por cuanto persigue la protección de un derecho expresamente reconocido por nuestra organización constitucional, en virtud de su reconocida incidencia fundamental en la generación de las condiciones necesarias para alcanzar la justicia social y el bienestar general.
En el caso, el amparista es un hombre adulto, que conforma un hogar con una estructura de tipo unipersonal y que se halla en una situación de extrema vulnerabilidad social.
A su vez, manifestó haber vivenciado situaciones de violencia intrafamiliar en su infancia, y por tal motivo haber abandonado su casa.
Además el accionante padece “Psicosis de origen no orgánico, no especificada” (certificado de discapacidad ley N° 22.431) y “Epilepsia".
Por otra parte, adujo que se encuentra desempleado y que sus posibilidades de inclusión en el mercado laboral formal se ven obstaculizadas.
A su vez, se observa que la totalidad de sus ingresos provienen de programas sociales vigentes.
Las constancias incorporadas demuestran asimismo que las autoridades de la Ciudad admitieron que el amparista se encontraba en una posición vulnerable, caracterizada por la privación de ciertas condiciones mínimas de subsistencia.
En función de esa caracterización, se la incluyó en el Programa creado por el Decreto N° 690/06 y le otorgó las prestaciones allí previstas. Esta decisión del Poder Ejecutivo importó, en definitiva, reconocer que el demandante integra aquellos colectivos que la Ley N° 4036 (y las “100 Reglas de Brasilia”) define como “socialmente vulnerables” y que, consecuentemente, tienen prioridad en la asignación de la ayuda estatal.
Como es evidente a la luz de los hechos descriptos, el amparista pertenece a este grupo vulnerable, que en su gran mayoría no está constituido por sujetos antisociales o marginales, sino por personas excluidas del sistema económico formal.

Los derechos que surgen de toda relación laboral, independientemente de que se den en el ámbito público o privado, forman parte del sistema de derechos sociales. Asimismo, dichos derechos han sido receptados en el ordenamiento federal (artículo 14 bis de la Constitución Nacional lo cual se complementa con lo establecido en los Tratados de Derechos Humanos con rango constitucional según lo prescripto en el artículo 75 inciso 22.) y local (artículo 43 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires).
En cuanto a la reglamentación de los derechos emergentes de las relaciones laborales, hay que distinguir que, conforme el reparto de potestades normativas establecidas en la Constitución Nacional, las relaciones de empleo privado son reguladas de manera uniforme en todo el territorio del país por el Congreso Nacional, mientras que le compete a cada jurisdicción local la reglamentación del empleo público (artículos 1º, 75 inciso 12 y 121).
La Legislatura Ciudad ha hecho lo propio a través de la Ley Nº471 que regula las “Relaciones Laborales en la Administración Pública de la Ciudad”.
Entre los principios que rigen la relación de empleo público, dicha norma consagra que los trabajadores de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tienen derecho a “ejercitar su derecho de defensa, en los términos previstos en cada caso por el régimen disciplinario respectivo” y gozan de “la estabilidad en el empleo, en tanto se cumplan los requisitos establecidos por la presente Ley para su reconocimiento y conservación” (artículo 9 incisos l y ñ).

En el caso, corresponde rechazar el recurso interpuesto por la demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado y condenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a que presente en el plazo dispuesto por el señor juez de grado, una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar a la parte actora asistencia, que incluya alojamiento, que reúna las condiciones adecuadas a la situación del amparista. Hasta tanto se provea un alojamiento a la parte actora, mantenga los efectos de la medida cautelar dictada en cuanto allí se ordenó que el monto otorgado resulte suficiente a fin de alcanzar la protección aquí reconocida.
En el caso, el amparista es un hombre adulto, que conforma un hogar con una estructura de tipo unipersonal y que se halla en una situación de extrema vulnerabilidad social.
A su vez, manifestó haber vivenciado situaciones de violencia intrafamiliar en su infancia, y por tal motivo haber abandonado su casa.
Además el accionante padece “Psicosis de origen no orgánico, no especificada” (certificado de discapacidad ley N° 22.431) y “Epilepsia".
En función de esa caracterización, se lo incluyó en el Programa creado por el Decreto N° 690/06 y le otorgó las prestaciones allí previstas. Esta decisión del Poder Ejecutivo importó, en definitiva, reconocer que el demandante integra aquellos colectivos que la Ley N° 4036 (y las “100 Reglas de Brasilia”) define como “socialmente vulnerables” y que, consecuentemente, tienen prioridad en la asignación de la ayuda estatal.
Se observa que el Gobierno ha admitido que el demandante se encontraba atravesando una concreta situación de emergencia habitacional, que había derivado –a su vez– en la afectación de su derecho a una vivienda digna y adecuada.
En efecto, la documentación relevada es contundente en demostrar que el demandado reconoció la situación de vulnerabilidad, desamparo, desventaja social y emergencia habitacional que afectaba al actor. Correlativamente, también admitió que, frente a esas circunstancias, el bloque de constitucionalidad le impone específicos deberes de actuación, razón por la cual lo incluyó en el programa “Atención a familias en situación de calle".
En aparente cumplimiento de las obligaciones derivadas del reconocimiento del derecho a la vivienda, la política habitacional desplegada por el GCBA en el caso concreto –a través de la incorporación al programa antes mencionado– consistió en el otorgamiento, por única vez, de un subsidio habitacional por un período limitado de tiempo, que además no resultó suficiente para cubrir las necesidades habitacionales de la actora. Una vez entregada esa suma, el Gobierno declinó seguir auxiliando a la accionante frente a su situación de emergencia y, asimismo, optó por no implementar ningún curso de acción ulterior destinado a asegurar el efectivo goce del derecho a la vivienda que, según había reconocido de acuerdo con su propio accionar, se encontraba vulnerado. De este modo, luego de agotada esa suma, las autoridades públicas permitieron que el amparista retornara a la situación de desamparo inicial. Tampoco se ha demostrado en autos que el Gobierno hubiera actuado de algún modo para posibilitar su reinserción social, a través de medidas de orientación o capacitación eficientes.
Así, a efectos de cumplir con sus obligaciones constitucionales en materia de aseguramiento del derecho a la vivienda del actor, el Gobierno sólo implementó el pago de un subsidio y, luego de ello, ordenó el cese de toda ayuda o auxilio ulterior. Es que como se ha destacado supra, el principal –si no el único– mecanismo adoptado por el Poder Ejecutivo para morigerar los efectos de la situación antes descripta ha sido la creación de diversos planes habitacionales, que prevén prestaciones pecuniarias por un período de tiempo determinado.
Es claro entonces que –a la luz de los argumentos antes desarrollados– el pago de la suma máxima prevista en el decreto (en concepto de subsidio habitacional) no satisface ni extingue los deberes asumidos por el Estado para asegurar la efectividad del derecho a la vivienda de la accionante. Por el contrario, en tanto subsistan las causas que dieron origen al otorgamiento del beneficio, y las autoridades públicas no instrumenten cursos de acción idóneos para permitir al amparista alcanzar una solución habitacional sustentable, el deber de asistencia subsiste y –consecuentemente– cualquier conducta que suponga un retroceso en las condiciones actuales de efectivo goce del derecho estará viciada de ilegitimidad.
En función de lo expuesto, la extinción de la asistencia gubernamental, sumada a la falta de provisión concreta y efectiva de herramientas y estrategias de superación de la situación de exclusión y vulnerabilidad en que se encuentra la actora, evidencian un nítido retroceso en el nivel de efectiva vigencia de su derecho a la vivienda digna.

El derecho a la vivienda tiene carácter interdependiente con otros derechos humanos, de manera que su afectación determina, inexorablemente, el menoscabo de los restantes, generando un proceso de creciente vulnerabilidad jurídica que culmina con un estado de inaceptable desigualdad social.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado que hizo lugar a la acción de amparo y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que arbitre los medios necesarios para satisfacer el costo – actual y según la evolución de los precios de los productos- de una adecuada dieta nutricional de la actora ya sea a través del “Programa Ciudadanía Porteña-Con Todo Derecho” o cualquier otro programa asistencial acorde a sus necesidades; o en su caso, se le provean los fondos suficientes para su acceso, […] o aquellos que eventualmente resulten necesarios para cubrir la dieta de la actora, hasta tanto supere la emergencia alimentaria por la que atraviesa.
Para establecer si el comportamiento estatal que el amparista cuestiona es legítimo o no, es necesario detenerse previamente en el análisis de una cuestión que es, a esos fines, sumamente relevante: las condiciones de exclusión que enfrenta la actora no derivan de una situación extraña, ni son el producto de una anomalía social de carácter excepcional. Por el contrario, forman parte de una multiplicidad de situaciones conflictivas que encuentran como común denominador la insatisfacción de los derechos sociales de un sustantivo porcentaje de los habitantes de la Ciudad Autónoma.
En efecto, existe en el ámbito local una situación generalizada de privación del acceso a condiciones de vida dignas –en particular, en el aspecto de alimentación y salud– que afecta especialmente a algunos grupos sociales y que no tiene carácter marginal o coyuntural, sino que es consecuencia de una crisis estructural de carácter histórico.
Los elementos de juicio permiten verificar que la actora se encuentra en una situación de vulnerabilidad tal que no le permite satisfacer sus necesidades alimentarias y sanitarias por sus propios medios. En efecto, la amparista es una mujer de cuarenta y tres (43) años, que conforma un hogar del tipo monoparental sin contención familiar.
En cuanto a su estado de salud, en el informe socio ambiental acompañado en la demanda, se destaca que “[…] presenta un cuadro de padecimiento mental por el que recibe desde hace algunos años hasta la actualidad, tratamiento psicológico, psiquiátrico y psicofarmacológico en consultorios externos del Hospital Moyano. Cuenta con Certificado Único de Discapacidad. Su psiquiatra, la ha derivado a interconsulta con nutricionista, a raíz del trastorno de alimentación que padece. La profesional que la atiende ha indicado plan nutricional a base de alimentos ricos en proteína, el cual refiere, es muy costoso y no cuenta con los recursos económico suficientes para afrontarlo, hecho que pone en riesgo su salud”.
Es beneficiaria del Programa de Ciudadanía Porteña y de un subsidio habitacional que sólo cubre una parte mayoritaria del costo del alquiler.
La situación de inseguridad e inestabilidad alimentaria lo expone a un mayor riesgo nutricional y perjudica el pronóstico de su situación de salud y nutricional como en la evolución de las enfermedades que lo afectan en este momento.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado que hizo lugar a la acción de amparo y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que arbitre los medios necesarios para satisfacer el costo – actual y según la evolución de los precios de los productos- de una adecuada dieta nutricional de la actora ya sea a través del “Programa Ciudadanía Porteña-Con Todo Derecho” o cualquier otro programa asistencial acorde a sus necesidades; o en su caso, se le provean los fondos suficientes para su acceso, […] o aquellos que eventualmente resulten necesarios para cubrir la dieta de la actora, hasta tanto supere la emergencia alimentaria por la que atraviesa.
La documentación agregada a la causa permite concluir — conforme la normativa aplicable— que la actora estuvo y permanece en situación de vulnerabilidad social, dado que sus ingresos no resultan suficientes para sostener el acceso a una alimentación adecuada; en el caso, a los alimentos que componen la dieta alimentaria que se indica en el informe nutricional obrante en autos (arts. 6 y 8 de Ley Nº 4036).
Así, surge que las autoridades de la Ciudad admitieron que la actora se encontraba en una posición vulnerable, caracterizada por la privación de ciertas condiciones mínimas de subsistencia.
También se desprende que correlativamente a reconocer la situación de vulnerabilidad, desamparo y desventaja social que lo afectaba, el GCBA admitió que, frente a esas circunstancias, el bloque de constitucionalidad le imponía específicos deberes de actuación. En función de ello, los incluyó en el Programa Ciudadanía Porteña con Todo Derecho y le otorgó las prestaciones allí prevista.
Sin perjuicio de ello, surge asimismo de autos que la política asistencial desplegada por el GCBA en el caso concreto –a través de la incorporación al programa antes mencionado– consistió en el otorgamiento de un subsidio que resultó claramente insuficiente para hacer frente a las necesidades alimentarias requeridas por la parte actora, conforme a su situación de salud. También se constata que anoticiado de dicha situación, el GCBA negó el requerimiento de aumento de subsidio que se le efectuara.
Ahora bien, no puede desconocerse que la decisión del Poder Ejecutivo de incorporar a la amparista en el programa referido importó, en definitiva, reconocer que integraba aquellos grupos que la Ley N° 4036 (y las “100 Reglas de Brasilia”) definen como “socialmente vulnerables” y que, consecuentemente, tienen prioridad en la asignación de la ayuda estatal.
Así surge que pese a reconocer la situación de emergencia que atraviesa la accionante, el demandado le ha negado en sede administrativa el aumento de montos de la asistencia alimentaria establecida, sin adoptar ningún otro curso de acción tendiente a brindarles asistencia y protección alimentaria y sanitaria.
Así, los cursos de acción desplegados por el GCBA no satisfacen las obligaciones asumidas en el plano supranacional y constitucional en materia de derecho a la alimentación adecuada de conformidad con las condiciones establecidas por la Observación General N° 12 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, por el artículo 20 de la CCABA y por la Ley N° 1906.
En efecto, para cumplir con tales obligaciones el Gobierno de la Ciudad se encuentra obligado a garantizar a los actores, entre otras prestaciones, el “acceso físico y económico, en todo momento, a ‘alimentos que permitan una nutrición adecuada y apta para la preservación de [su] salud’” y un nivel de vida adecuado.
En el caso del demandante, ello se traduce en una ingesta de calorías y nutrientes diarios según la salud y edad de sus integrantes, dieta a la que no pueden acceder con sus propios medios, y para la cual el monto del subsidio entregado por la demandada resulta insuficiente.