La administración se encuentra facultada, como órgano de aplicación en ejercicio del poder de policía, a imponer clausuras totales o parciales en los locales ubicados dentro de la Ciudad de Buenos Aires, por razones de seguridad, salubridad y funcionamiento, siendo preciso recordar que constituye un propósito primordial del Poder Ejecutivo, ejercer plena y eficazmente las potestades que en materia de policía administrativa le confieren los artículos 102, 104 inciso 11 y 21 y 105 inciso 6º de la Constitución de la Ciudad.

El artículo 48 del Código Fiscal (t.o. 1998) permitiría el cobro retroactivo por períodos ya liquidados y abonados en virtud de una nueva valuación por parte de la Administración. Si fuese admisible esta facultad se crearía una situación de incertidumbre y se afectaría la seguridad de las transacciones sobre los derechos reales que se constituyen sobre los inmuebles, consecuentemente "la estabilidad de los derechos sería ilusoria y los contribuyentes no estarían nunca seguros de sus relaciones con el Fisco" (Fallos 188:293;237:556).
En virtud de lo expuesto, deviene necesario declarar la inconstitucionalidad de la parte pertinente del artículo que otorga a la Administración potestad para exigir a este contribuyente un tributo que ha sido pagado oportunamente, por mediar error en la liquidación que no ha sido causada por la accionante. Lo contrario importaría un avasallamiento del principio del efecto liberatorio del pago que goza protección de la Constitución Nacional (artículo 17) y de la Constitución local (artículo 10). Esta norma también es reprochable si se confronta con lo dispuesto por el artículo 51 de esta última en cuanto prevé que "las cargas públicas se basan en los principios de legalidad,irretroactividad, igualdad, no confiscatoriedad, equidad, generalidad, solidaridad, capacidad contributiva y certeza."
Cabe destacar que no se cuestiona la atribución de la Administración de fijar nuevas valuaciones, sino de su aplicación retroactiva lo que implicaría desconocer el efecto liberatorio del pago efectuado oportunamente por mediar error en la liquidación, sin que medie dolo del contribuyente. (Del voto en disidencia parcial de la Dra. Nélida M.Daniele).

A los fines de determinar el alcance del efecto inmediato del artículo 198 bis del Código Fiscal (t.o. 1999), conviene precisar los conceptos de "consecuencias de las relaciones jurídicas y situaciones jurídicas existentes" a los que se refiere el artículo 3 del Código Civil.
Por relación jurídica debe entenderse la vinculación entre personas, por ejemplo, la vinculación que surge de un contrato; mientras que la situación jurídica es un modo permanente de estar con alguien respecto a otro que habilita a aquel para el ejercicio indefinido de poderes o prerrogativas mientras dure tal situación. Las consecuencias de tal relación o situación son derivaciones de hecho que reconocen su causa eficiente en aquellos antecedentes.
Hecha esta diferenciación, resulta claro que el artículo 198 bis (t.o. 1999) ha modificado dichas consecuencias y no existiendo sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada resulta aplicable aún cuando el hecho imponible -o sea la situación jurídica de propietario o poseedor a título de dueño de un inmueble- se haya producido bajo el imperio de la Ordenanza Fiscal de 1998.
De tal modo, y en la medida que el artículo 198 bis (t.o. 1999) veda la aplicación retroactiva de la nueva valuación, salvo el supuesto de dolo del contribuyente, no resulta necesario pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 48 de la Ordenanza Fiscal de 1998.(Dra.Nélida M. Daniele, en disidencia parcial).

Lo ilegítimo del revalúo inmobiliario no es el revalúo en sí, pues no puede desconocerse la atribución de la Administración de modificar hacia el futuro las valuaciones y por ende las contribuciones calculadas sobre tal base, sino que la violación del orden jurídico se produce cuando se pretende otorgar a esas modificaciones efecto hacia el pasado, atentando contra principios elementales como el de buena fe. Siendo ello así, cuando la diferencia entre el impuesto oblado y el debido de acuerdo a la nueva liquidación practicada por el Fisco obedece a la ocultación por parte del contribuyente de la información que según la ley impositiva vigente tenía la obligación de suministrar, el administrado queda excluido del manto de protección que otorga el efecto extintivo del pago y la tutela de seguridad jurídica requerida por la garantía constitucional de la propiedad porque habría actuado con mala fe. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

La administración para poder exigir al contribuyente el cobro de las diferencias que a su juicio corresponden, respecto del cambio de destino o por otros motivos, de conformidad con las pruebas existentes, deberá proceder respetando los requisitos esenciales del acto administrativo y demás normas aplicables.
(Dr. Esteban Centanaro, en disidencia).

Ha sido la propia administración quien al reglamentar el régimen de disponibilidad del personal municipal (art. 2 inc. a del Anexo del Decreto N° 3837/90 (modificado por el Decreto N° 4188/1991) se ha autoexigido una debida fundamentación de la decisión de incluir a un agente en dicho régimen.
Dicho requisito debe ser estrictamente observado a efectos de plasmar al caso concreto el indeterminado concepto "razones de mejor servicio" y aventar la posibilidad de procederes arbitrarios.
El inciso en cuestión impone la explicitación clara y concreta de los diversos supuestos que forman la convicción del funcionario respecto a la necesidad de la medida adoptada y de qué modo redundará en una mejora del servicio a su cargo.
Aconseja también una estricta observancia del requisito de fundamentación adecuada la circunstancia de que en el artículo 57 de la Ley N° 471 no se haya incluido como causal de inclusión en el régimen de disponibilidad a las "razones de mejor servicio" y sólo se hayan previsto tres supuestos objetivos como son razones de reestructuración, calificación de desempeño negativa o suspensión o traslado vinculados a sumarios disciplinarios.
Sin entrar en consideraciones respecto a la derogación del régimen del Decreto N° 3837/90 por la Ley N° 471, lo cierto y concreto es que desde la sanción del Capítulo XIII "Del régimen de Disponibilidad" de la mencionada ley, la interpretación de todo lo
vinculado a la materia no puede efectuarse sin tener presente sus disposiciones.

En el caso, si el pase a disponibilidad del agente obedeció a "razones de mejor servicio", éstas no fueron debidamente fundamentadas, tal como lo establece el artículo 2 inciso a) del Anexo del Decreto N° 3837/90 (modificado por el Decreto N° 4188/1991) que regula el régimen de disponibilidad del personal municipal. Si, por otro lado, respondieron a una reestructuración, reducción o supresión de estructuras, no se alegó ni se acreditó su efectiva existencia o su alcance. Y por último, si las razones hubiesen sido las que explicita el interventor (haber cometido errores administrativos inexcusables conforme su responsabilidad funcional, así como también haberse negado a acatar directivas), las mismas no fueron invocadas en la fundamentación de los actos administrativos que dispusieron su disponibilidad, y además no conforman uno de los presupuestos que las normas prevén como causal de inclusión en dicho régimen, sino que parecerían constituir hechos con entidad para ventilarse en el marco de un procedimiento disciplinario.
De allí que sólo reste concluir en la nulidad de los actos impugnados por violación a las facultades regladas de la administración, en cuanto a la obligación de motivar adecuadamente el acto que genéricamente le impone el articulo 7, inciso "e" de la Ley de Procedimientos Administrativos y en forma particular el inciso "a" del artículo 2 del Decreto N° 3837-MCBA-1990.

La Comisión Municipal de la Vivienda no puede pretender hacer valer potestades exorbitantes -como el régimen de ejecución de sentencias contempladas en los artículos 399 y 400 del Código Contencioso Administrativo y Tributario- cuando, en el caso, ha sido traída a este juicio en virtud del incumplimiento de las obligaciones que posee como propietario de una unidad funcional de un edificio de propiedad horizontal. En tales circunstancias, lo que debe prevalecer es la letra del reglamento de copropiedad (que, no está demás recordarlo, no sólo suscribió sino que también redactó) y, por lo tanto, debe quedar sometida -al igual que cualquier copropietario moroso- a sufrir el embargo y potencial subasta del inmueble en su caso.

En el caso de autos, más allá de las importantes restricciones a la autonomía de la voluntad que puedan surgir de un reglamento de copropiedad y de su especial naturaleza jurídica, cierto es que habiendo sido la propia deudora quien redactó e impuso las cláusulas
que hacen aplicable al caso la vía ejecutiva, no sería jurídicamente valioso pretender sustraer a la Comisión Municipal de la Vivienda de las estipulaciones que ella misma incluyera en el reglamento.
Esta posición por lo demás es acorde a la uniforme jurisprudencia en la materia que en términos generales ha considerado que el reglamento de copropiedad es ley de las partes integrantes del consorcio, al que éstas deben ajustarse en el cumplimiento de sus obligaciones y ejercicio de sus derechos (CCCiv. Sala B, noviembre 30 de 1966, LL, 125- 370; CCCiv, sala B, octubre 10-1967, LL 128-1004; Sala E, agosto 1-968, LL, 133-429; Sala C, febrero 25-969; LL. 135-1224; Sala E, febrero 24, 970, L.L., 140, 766; entre muchos otros).

No resulta irrazonable que la Administración ante el estado de deterioro en que se encontraba el Parque Rivadavia y a fin de realizar las obras necesarias para su puesta en valor, se haya dispuesto su cierre. Por lo tanto, no se vislumbra falta de adecuación entre el fin declarado y el medio utilizado.
Sin duda que la excesiva prolongación del cierre del parque sin la realización de las obras podría resultar irrazonable y tal vez lesiva de un derecho de incidencia colectiva, pero lo cierto es que esa circunstancia no se verifica en autos.
De este modo, no se advierte arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en el accionar de la administración.

Dado el carácter solidario del gravamen a la patente de vehículos, es potestad de la Administración elegir el codeudor contra el cual habrá de dirigir su acción (art. 15, inc. 1, Ordenanza Fiscal t.o. 1994 -y disposiciones análogas posteriores-; art. 705 C.C.), sin que pueda el apelante forzar a la actora a litigar contra quien no tiene interés en traer a juicio en el marco de la ejecución.

La circunstancia de que el organismo administrativo encargado por las normas de policía en materia de habilitación no haya ejercido aún sus atribuciones no constituye razón para prohibir que las ejerza en lo sucesivo, y si eventualmente las ejerciera de un modo irrazonable o arbitrario, resultará demandable ante los jueces competentes para entender en la materia.
Ello así, dado que la posibilidad de obtener la tutela judicial se relaciona con la existencia de un interés que pueda darle apoyo. Dicho interés se da cuando la situación de hecho es tal que el actor, o en su caso el demandado, sin la declaración requerida sufrirá un daño de modo que la intervención de los magistrados se presente como un medio necesario para evitarlo.

El contrato de mandato es esencialmente revocable (art. 1977 del Código Civil), y la administración puede revocarlo, máxime cuando no se ha pactado expresamente su irrevocabilidad, lo que eventualmente también parecería irrazonable, por cuanto equivaldría a suponer que el Estado no podría para satisfacer mejor el interés público, modificar los medios para gestionar el cobro de las deudas tributarias.
Es que no puede interpretarse que la administración haya renunciado a la facultad de revocar el mandato sin que se haya previsto una cláusula al efecto, cuando justamente la irrevocabilidad es un supuesto de excepción, que requiere además la existencia de un negocio especial -no un objeto tan amplio como en el caso de los cobradores fiscales cual es el de gestionar el cobro de la deuda judicial y extrajudicial en mora, sin mayores precisiones-, limitado en el tiempo y en razón de un interés legítimo de los contratantes o de un tercero, presupuesto que, en el caso del cobrador fiscal, queda excluido por cuanto el mandatario tiene interés en el cobro de su retribución y el mandante en el cobro de la deuda en mora.
Por lo tanto, la administración puede revocar el contrato con los cobradores fiscales no en uso de facultades exorbitantes del derecho privado sino con fundamento en el reenvío normativo convenido a tenor del artículo 12 del Decreto N° 2337/93. Sin embargo, ello no impide el resarcimiento de los daños que se hubiesen irrogado con ocasión de la ruptura prematura de la relación contractual. (Dr. Esteban Centanaro, en disidencia).

En el caso, en virtud de la caducidad de las potestades para ejecutar la ley que autorizó la expropiación al momento de iniciarse la acción de expropiación irregular, el Estado ya no podía iniciar el juicio de expropiación regular y tampoco podía tomar posesión del inmueble. De tal manera, si en ese momento se hubiera producido un eventual apoderamiento, él no habría dado lugar a una acción de expropiación irregular, ya que ésta requiere, en todos los casos, una ley que declara la utilidad pública que pueda ser ejecutada válidamente por el Estado, que no sería el caso, por el referido impedimento procesal.

El acta de comprobación de una infracción, labrada por la Administración, goza de presunción de legitimidad (art. 12, Ley de Procedimiento AdministrativoCABA), lo cual, en atención a la absoluta ausencia de pruebas que avalen los dichos de la recurrente, impide considerar -en el restringido marco cognoscitivo propio de la instancia cautelar- que aquél adolezca de los vicios que aduce la apelante y/o que la medición haya sido efectuada sin ajustarse a los parámetros legalmente aplicables.

No existe incompatibilidad entre las normas de procedimiento administrativo contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo y las disposiciones de la ordenanza 39.025 y del Código de Habilitaciones y Verificaciones, ya que al momento de sancionarse dichas normas se hallaba ya en vigor la ordenanza nº 33.264, que aprobó el antiguo reglamento de procedimiento administrativo municipal, el cual -por aplicación supletoria de la LNPA y el CPCCN- consagraba idénticos principios en materia de producción y control de la prueba.

Las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires y del Código Contencioso Administrativo y Tributario relativas al control de la prueba a producirse, se refieren a los supuestos en que se encuentra en trámite un expediente -administrativo o judicial- en que es parte el administrado, mas resultan inaplicables a las inspecciones realizadas de oficio por la administración en ejercicio de sus facultades de policía administrativa.

Los artículos 18 de la Constitución Nacional; 8 del Pacto de San José de Costa Rica; 13, inc. 3, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y 27, inc. 5, c) del Código Contencioso Administrativo y Tributario; 22 y 67, Ley de Procedimiento Administrativo no impiden a la autoridad administrativa efectuar controles de oficio y sin previa notificación en los locales habilitados para el ejercicio de una actividad comercial o industrial, pues tal aserto, además de no encontrar asidero normativo ninguno, conspira seriamente contra la tarea preventiva desarrollada por el ente estatal en salvaguarda del interés público.
No estamos en el caso en presencia de un conflicto de leyes en el tiempo, sino ante normas que revisten distintos ámbitos de aplicación y que, por ello mismo, no se excluyen unas a otras ni resultan incompatibles entre sí.

Si bien no se ha puesto en tela de juicio la atribución de modificar hacia el futuro las valuaciones y por ende las contribuciones calculadas sobre tal base, atentaría contra principios elementales como el de buena fe pretender realizar dichas modificaciones con efecto hacia el pasado.
La doctrina tributarista sostiene con respecto al aspecto sustantivo de las deudas reclamadas, que las determinaciones de oficio de los tributos no son susceptibles de revisión posterior dado que todo acto administrativo después de notificado al interesado no puede ser revocada, especialmente si éste obró de buena fe, (Conf. Giuliani Fonrouge, Carlos M. y Navarrine, Susana Camila, Procedimiento Tributario, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997).
Distinta sería la solución si la diferencia entre el impuesto oblado y el debido de acuerdo a la nueva liquidación practicada por el Fisco se debiera a la ocultación por parte del contribuyente de la información que según la ley impositiva vigente tenía la obligación de suministrar.

La facultad de dejar sin efecto un procedimiento de preselección en una obra pública, aún después de notificada la adjudicación no es per se un acto arbitrario ni ilegítimo -y menos aún en forma manifiesta-. Por el contrario, implica lisa y llanamente el ejercicio de una facultad que la legislación vigente reserva a la autoridad administrativa, y de la que no hay razones que permitan suponer que será ejercida en el futuro en contradicción al marco legal vigente.
Así, la sustanciación del amparo deducido, se tornaría en un dispendio jurisdiccional innecesario e injustificado, sin que importe su rechazo in lÍmine en este estado violación alguna de las garantías constitucionales que asisten a quien interpuso la acción. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

Resulta improcedente la medida dirigida a obtener la suspensión de la clausura dispuesta, y la inaplicabilidad de una futura clausura por carecer de la habilitación, por cuanto ello importaría un cercenamiento incausado de las facultades de control que el legislador local ha establecido en cabeza de la administración.
La presentación recursiva no logra demostrar cuál es la razón que impide a la actora -que explota la actividad de servicios informáticos en red- obtener la habilitación requerida a las SALAS DE RECREACIÓN, ni cuál es el perjuicio que conlleva que su actividad sea encuadrada en esa categoría.
Las habilitaciones para comercio minorista de máquinas para oficina, cálculo, computación e informática, comercio minorista de artículos de librería, cartonería, impresos, filatelia, juguetería, discos y grabadores, copias de reproducciones fotográficas, editora de películas y videocasete y locutorio -con que contaría no es suficiente y adecuada para explotar juegos en Internet- en lugar de la exigida para SALAS DE RECREACIÓN.
El amparo no parece ser la vía indicada para obtener una modificación a los rubros comerciales y habilitación requeridas al efecto.

La finalidad, la teleología, la política, en definitiva, de la Ley Nº 24.240, se expresa en una necesidad de protección de las personas que, así como en otro tiempo merecieron las calificaciones, de cazador o recolector, en estos tiempos no pueden ser separadas de una actividad constante de consumo. Esta vocalía suscribe a la voluntad de abocarse a casos como el presente teniendo siempre en cuenta esta línea protectora que emerge a través de todo el articulado de la ley aplicable.
Tal inteligencia parece, a todas luces, animar también la actividad de la Dirección de Defensa del Consumidor. Sin embargo, la afirmación de tales fines no debe acarrear un desmedro en la fundamentación de cualquier acción que emane de los aparatos del Estado.

Si bien en autos existe una falta de coincidencia el los términos de la denuncia y los motivos por el que la Administración dispusiera la sanción, también es cierto que la autoridad de aplicación, en uso del poder de policía que le compete, puede modificar los términos de la imputación si de las constancias y diligencias de constatación que se suceden a raíz de la denuncia, surge otros motivos que puedan configurar una infracción a la ley de defensa del consumidor. Ello, siempre y cuando asegure el derecho de defensa de la parte denunciada, esto es, que al otorgar en el caso la oportunidad de descargo, los nuevos términos de la imputación surjan de manera nítida. Es la propia ley la que permite, en su artículo 45, la actuación de oficio de la autoridad administrativa.

En el caso, no se trata de debatir el criterio de legitimación de la actividad administrativa con facultad de sancionar, sino de advertir que la escasez en el fundamento en la actividad puntual y concreta del Estado se constituye, cual balanza, en un exceso en el ejercicio de la prerrogativa que supone la capacidad de aplicar sanciones. Son esos momentos cuya línea -sumamente delgada- de separación, convierte el ejercicio específico de una potestad en el producto de una orden y no de un razonamiento expreso, a la vez que expresado. Cabe alertar sobre las falencias del actuar de la Administración, en lo que hace a la tarea jurídicamente relevante de argüir con propiedad y profundidad su derecho.
Máxime, sabiendo que esta exigencia no es dudada ni morigerada cuando se orienta a la actuación de los particulares o administrados.

En el caso, no corresponde hacer lugar a la pretensión cautelar por la cual se solicita la suspensión de la resolución 1969 de la Secretaría de Cultura de la Ciudad de Buenos Aires, dado que la misma parece referirse exclusivamente a las condiciones que deben cumplir las entidades por ella mencionadas para ser reconocidas oficialmente por la Ciudad en su carácter de colaboradoras de los museos a los que apoyan, con lo cual, no se aprecia prima facie que exista una superposición ni una colisión con las potestades que inviste la Inspección General de Justicia.
La señalada circunstancia obsta asimismo para tener por configurada la posibilidad de sufrir graves daños exigida por el artículo 189 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, toda vez que la falta de inscripción temporánea de las actoras en el registro mencionado no parece susceptible de acarrear la cancelación de su inscripción para funcionar, sino sólo la revocatoria del reconocimiento efectuado por la Ciudad, que podría eventualmente ser dejada sin efecto en caso de hacerse lugar a la presente acción.
Si todo lo relativo a las condiciones que deben cumplir para existir y funcionar como personas jurídicas es de competencia de la Inspección General de Justicia, no se entiende cómo podría la eventual revocación del reconocimiento oficial por parte de la Ciudad tener por efecto cancelar la autorización para funcionar otorgada por la mencionada autoridad nacional.

El carácter obligatorio que le asigna el Código de Verificaciones y Habilitaciones a la instalación de un tiraje a los cuatro vientos en los locales de elaboración de alimentos cocinados, no se ve menoscabado por el hecho de que no se le hubiera exigido la instalación de dicho tiraje.
Asimismo, las existencia de un conflicto entre particulares que obste al cumplimiento de los requisitos previstos en la norma, no extingue - en principio- la obligación de acatarlos ni el deber de la administración de exigirlos.
De hacerse lugar a lo solicitado -suspensión de la intimación a instalar dicho tiraje-, se pondría en cabeza de la actora la posibilidad de extender el incumplimiento de las normas del Código de Verificaciones y Habilitaciones.

En el caso, la medida dirigida a obtener la suspensión de la intimación a cumplir con las normas relativas a sistemas de ventilación, contenidas en el Código de Habilitaciones y Verificaciones, resulta improcedente, por cuanto ello importaría un cercenamiento incausado de las facultades de control que el legislador local ha establecido en cabeza de la administración.
La exigencia de contar con la ventilación adecuada es producto del ejercicio razonable de las potestades de las respectivas autoridades y no ha sido demostrado por la actora que afecte sus garantías constitucionales.
La existencia de un supuesto conflicto trabado con el consorcio, no es razón para impedir que el organismo administrativo encargado por las normas de policía en la materia ejerza sus atribuciones. No puede verse en tal accionar más que el cumplimiento de sus deberes legales.

Las facultades sancionatorias de la administración en materia de licencias de taxi se hallan dirigidas a individuos que desarrollan una actividad específica en el marco del derecho administrativo y vinculadas a una actividad fuertemente regulada, puesto que reglan el ejercicio del control del Estado sobre el servicio de transporte de pasajeros, y los sujetos que intervienen en la prestación de tal servicio se encuentran en principio sometidos a un régimen de sujeción particular.
Ello no empece, claro está, que en el trámite de los sumarios la Dirección General de Educación Vial y Licencias se encuentra plenamente alcanzada por las normas previstas en la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad.

La Administración cuenta con la posibilidad de desplegar su facultad de contralor por medio de la intervención, pero ello no obsta a que la Administración deba cumplir acabadamente con las obligaciones que derivan de la relación de contrato de empleo público que une a las partes.
La facultad reconocida a la Administración para designar un interventor o delegado normalizador, encuentra límites en cuanto a las circunstancias que deben verificarse para ello y en los derechos subjetivos que pueda afectar, no impidiendo tal figura, sino respondiendo por las consecuencias dañosas que la puesta en marcha de ese instituto pueda provocar.

Sin perjuicio de la legitimidad de desplegar el poder de contralor que tiene la Administración en el ámbito de su función, recurriendo al instituto de la intervención; como así también de disponer la instrucción de un sumario administrativo ante hechos que prima facie permiten sospechar algún grado de responsabilidad por la conducta que sus agentes lleven adelante en el desempeño de sus funciones, lo cierto es que una vez llevada a cabo esa actividad y, no pudiendo concluirse en ningún reproche a quien protagonizara esas situaciones, la Administración tiene el deber de responder por las consecuencias de todo ese despliegue, pues ese es justamente el límite de su responsabilidad, que impide cualquier tipo de práctica autoritaria por parte de quienes tienen a su cargo la gestión de las cuestiones públicas.

El derecho a trabajar y ejercer industria lícita debe ejercerse conforme las leyes que reglamentan su ejercicio, las que deben ser razonables (arts. 14 y 28 CN).
Una de las leyes que reglamenta su ejercicio es el Código de Verificaciones y Habilitaciones, y no se aprecia irrazonable, en principio, la necesidad de contar con un permiso para la venta en la vía pública y que sea la administración quien resuelva, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales, su otorgamiento.

Dado que las sanciones impuestas por la Administración constituyen una expresión del poder represivo del Estado, se encuentran alcanzadas por los principios y -más aun- por las garantías que rigen en el ámbito del derecho penal.
En este sentido, la Corte ha sostenido que "las normas sustanciales de la garantía de la defensa deben ser observadas en toda clase de juicios (Fallos: 237:193) sin que coresponda diferenciar causas criminales (Fallos: 125:10; 127:374; 129:193; 134:242), los juicios especiales (Fallos: 193:408; 198;467) o procedimientos seguidos ante tribunales administrativos (Fallos: 198:78; 310:1797)" (CSJN, in re "De Soto, Arturo C", LL, 1994-A, 223).
En suma, para que la facultad punitiva del Estado -sea que se manifieste a través de sanciones administrativas o penales- resulte constitucionalmente válida, deben respetarse los principios y garantías que el constituyente ha establecido.

En materia de otorgamiento de licencias de conducir, no puede permitirse una ponderación sin fundamentación de los estudios psicofísicos realizados, dado que si así fuera, se caería en la contradicción de que una facultad principalmente reglada como es la de otorgar la licencia -en la que cumplidos los requisitos establecidos por la normativa aplicable, artículo 14 de Ley N° 24.449 y su reglamentación habría que proceder a su otorgamiento- se convierta en actividad discrecional en violación de la norma. Al existir un margen de discrecionalidad acotado que en determinados supuestos podría ser ampliado, para evitar que esa utilización de discrecionalidad resulte arbitraria debe necesariamente ser fundada, debe adecuarse a la normativa. Sólo de esta forma el acto que desestime u otorgue la licencia o considere su otorgamiento cumplirá con todos los elementos exigidos por la ley de procedimientos administrativos de la Ciudad para que la existencia de ese acto resulte válida (conf. art. 7 Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad).

En el caso, si la obligación impuesta a la Administración por el juez a quo de otorgar la licencia de conducir, se encuentra "condicionada al cumplimiento de los requisitos impuestos por la normativa aplicable", esta decisión no vulnera el principio de división de poderes ni la facultad de contralor del Gobierno de la Ciudad ya que sigue siendo el Gobierno quien controla el cumplimiento de los requisitos exigidos y, en caso de estar acreditados, procede a otorgar la licencia. Pero, por otra parte, la obligación impuesta tiene como efecto necesario que, de ser cumplidas esas exigencias, debería otorgarse la licencia solicitada.
Cumplidos los requisitos para el otorgamiento de la licencia de conducir, que son tanto a favor del individuo solicitante como de toda la sociedad, no se afectaría el bien común.
De lo contrario, se caería en la contradicción de que el sistema instaurado no resulta útil ni adecuado para el cumplimiento de una de sus finalidades -como es la preservación del bien común- y con ello carecerían de sentido incluso las facultades de contralor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, ya que estaría aplicando y exigiendo requisitos dentro de un sistema inútil.

Conforme lo dispuesto por el artículo 6.3.1.2 del Código de Edificación (Obras en Contravención del Código de la Edificación) surge la facultad de la administración de disponer el restablecimiento de la situación originaria de las construcciones realizadas sin permiso o la demolición de las obras que fueran realizadas en contravención a las normas vigentes en materia de planeamiento urbano y edificación, cuando se afectare la seguridad, salubridad o la estética edilicia o se avance o resientan los derechos o bienes jurídicos de terceros, condóminos, etc. Es decir, que para poder hacer uso de esa facultad además de la construcción de obras en contravención deben darse los restantes extremos que tenían que estar previamente determinados por dictámenes o fallos.
En este contexto, la orden de demolición dispuesta en el caso por la administración resulta desproporcionada ya que se trata de una ampliación de aproximadamente 15 m2 que, por las características de la construcción, no representa riesgo a la salud, seguridad o estética edilicia que aconsejaran en una primera instancia proceder a su demolición. Además, para el supuesto de avance o resentimiento de los derechos de vecinos o copropietarios, esa circunstancia debía haber sido determinada (administrativa o judicialmente) en forma previa a la orden de demolición. Es decir, que hasta tanto no hubiera cosa juzgada sobre ese punto no se podía pasar al siguiente paso (demolición).
Todo ello sin perjuicio de la facultad de imponer el apercibimiento de la demolición. Sin embargo, ello no ocurrió en este caso, lo cual corrobora que el acto impugnado se encuentra viciado en cuanto dispuso la demolición, sin observar las cuestiones apuntadas.

En el caso, en que la Administración ordenó la demolición de una obra en atención a lo previsto por el Decreto N° 2805/90 que resulta concordante con la Ley N° 13.512, en cuanto exige la conformidad del 100% de los copropietarios para el supuesto de que obras realizadas sin permiso se asentaren sobre partes comunes de una propiedad horizontal, el punto concerniente a la conformidad de los copropietarios en los términos del artículo 7º de la Ley N° 13.512 habrá de dilucidarse, en caso de entenderlo pertinente los interesados, en el marco consorcial correspondiente o bien en el ámbito de un proceso judicial en el que tengan participación todas las partes involucradas, toda vez que el silencio guardado por los consorcistas no puede entenderse como un asentimiento frente a la actividad desarrollada por el copropietario que realizó la obra -atento la falta de configuración de las excepciones contempladas por la última parte del citado artículo 919 del Código Civil.

La facultad de la OSBA de evaluar qué casos encuadran en su Resolución N° 113/2003 que regula el otorgamiento de subsidios y cuáles no, no puede ser ejercida de manera arbitraria, sino que deben ajustarse a las normas que reglan el caso, en especial a la mencionada resolución. La tarea de evaluar la razonabilidad de la decisión adoptada le corresponde al juez, quien deberá verificar si los motivos aducidos son acordes a la reglamentación en la materia.

La Resolución de la OSBA N° 113/2003 establece, en cuanto internación geriátrica se refiere, que los subsidios que ella otorga para internación geriátrica/gerontopsiquiátrica se otorgarán si se cumplen los mismos requisitos que para la internación en centros contratados, los cuales son: 1.- Dependiente o Semidependiente mayor de 70 años; 2.- Carecer de vivienda propia; 3.- Escasos recursos para afrontar el gasto; 4.- Carecer de familiares obligados (cónyuge, hijos).
No obstante, sería irrazonable sostener que por el hecho mismo de contar con familiares se excluya a una persona de la posibilidad de contar con un subsidio porque podría darse el caso de que esos familiares no estén en condiciones de tomar a su cargo los gastos de mantenimiento necesarios.
Y, de esta manera, quedaría sin la ayuda económica familiar y sin la de la OSCBA.

Si bien dentro del estrecho marco cognoscitivo del proceso cautelar no cabe adelantar opinión alguna sobre la constitucionalidad del Decreto N° 331-GCBA-2004 -que regula el ejercicio del llamado "poder de policía" en materia de otorgamiento de licencias de conductor profesional-, dicha normativa requiere un inmediato confronte con la normativa constitucional; tanto en el plano de una posible afectación de garantías individuales, como en cuanto a una posible delegación indebida de facultades y competencias que también podría afectar el texto constitucional. Sin anticipar un resultado, sí es posible afirmar que se advierte rápidamente que el decreto reglamentario emitido por el gobierno local, requiere un test de constitucionalidad que dé cuenta del modo en que se ha facultado a la autoridad de aplicación a acotar el ejercicio de un derecho como es el de trabajar y ejercer industria lícita.
La imperiosidad de este análisis permite, en esta etapa incipiente del proceso, declarar la configuración suficiente del requisito cautelar de verosimilitud en el derecho.

En el caso, el amparista solicitó el dictado de una medida cautelar que habilite el otorgamiento provisorio de la licencia profesional de conducir cuya renovación fuera rechazada en sede administrativa. Dado que el amparista viene ejerciendo la actividad con regularidad y normalidad, ello, prima facie, avala la existencia de un derecho verosímil, en el limitado marco de conocimiento que caracteriza a las medidas cautelares. Máxime cuando, al tratarse de un pedido de renovación de licencia, la afectación al derecho de trabajar resulta de mayor ponderación al producirse sobre una actividad que con habitualidad es ejercida por el accionante.

La Ley N° 24.240, al prescribir que la autoridad de aplicación gozará de la mayor amplitud para admitir pruebas (art. 45, párrafo 10), ha receptado los principios de verdad jurídica objetiva y el de impulsión e instrucción de oficio que rige en el procedimiento administrativo.
El principio de verdad jurídica objetiva se halla expresamente contenido en el artículo 22, inciso f, apartado 2º de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires.
En virtud del mencionado principio, "el procedimiento administrativo debe desenvolverse en la búsqueda de la verdad material, de la realidad y sus circunstancias tal cual aquélla y éstas son, independientemente de cómo hayan sido alegadas y, en su caso, probadas por las partes" (Comadira, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, Buenos Aires, La Ley, 2002, T. I, p.53).
De lo contrario, "si la decisión administrativa no se ajustara a los hechos materialmente verdaderos su acto estaría viciado" (Hutchinson Tomás, Breve análisis de los principios de la prueba en el procedimiento administrativo, ED 125-850).
Por otra parte, el principio de impulsión e instrucción de oficio está previsto en el artículo 22, inciso a), de la mencionada ley, en razón del cual "corresponde a la autoridad administrativa adoptar los recaudos conducentes a la impulsión del procedimiento, hasta el dictado del acto final y, asimismo, desarrollar la actividad tendiente a reunir los medios de prueba necesarios para su adecuada resolución" (Comadira, Julio Rodolfo, op. cit, p. 55).

La decisión de la Secretaría de Educación de no incorporar un título docente al Anexo de Títulos se trata de una facultad discrecional de la administración, sin que el diferente trato por las distintas jurisdicciones, en principio, resulte objetable (art. 104, inc. 2, CCABA). Más aún cuando, en el caso, dicha Secretaría solicitó al Instituto del cual egresaron las actoras la adecuación de los programas de formación a su política educativa.
En consecuencia, no existe lesión al derecho a trabajar, ya que - por una parte- pueden ejercer como docentes, con la única limitación que el título obtenido no les otorgará un puntaje adicional para el ascenso, y - por otra- aquellos poseen validez nacional, lo que hace que puedan presentarse en otras jurisdicciones.
Las amparistas debieron verificar en forma previa a iniciar el curso de formación docente la incumbencia de los títulos que más tarde obtuvieron y si éstos se encontraban incorporados al Anexo de Títulos.

No resulta arbitrario que la Comisión Permanente de Anexo de Títulos y Cursos de Capacitación y Perfeccionamiento Docente invoque, para oponerse a la inclusión de ciertos títulos en el Anexo de Títulos, la ausencia de implementación en la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires de la Ley Federal de Educación, sobre todo cuando la normativa que invocan las amparistas en apoyo de su petición resulta susceptible de más de una interpretación.

El hecho de que la autoridad administrativa local posea y ejerza potestades a fin de controlar el efectivo cumplimiento de la Ley N° 24.240, de ninguna manera implica intromisión alguna en la regulación del servicio telefónico, sino sólo la verificación de que las empresas que se desempeñan en tales actividades se conduzcan de conformidad con lo normado y, eventualmente, la aplicación de las sanciones jurídicamente previstas frente a sus posibles omisiones.

La Dirección de Defensa del Consumidor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires posee plena autoridad para controlar -en su ámbito- el cumplimiento de la Ley N° 24.240. En efecto, el artículo 45 de la citada pauta jurídica, establece la competencia de las jurisdicciones locales para su aplicación, conforme lo cual se dictó la Ley N° 757 que regula el procedimiento en esta Ciudad.

Para determinar si nos encontramos ante un caso de exceso de punición, resulta necesario analizar si la sanción impuesta por la administración es desproporcionada respecto de la infracción cometida por la actora. A este respecto, cabe señalar que "la expresada "desproporción" entre la sanción y la conducta reprimida, puede resultar de la aplicación de la penalidad que, por su naturaleza, resulte de excesiva gravedad, o de una penalidad (multa, por ejemplo) de monto exorbitante; que aparte de ser intrínsicamente "irrazonable", podría ser específicamente "confiscatoria". En este último supuesto la irrazonabilidad derivaría concretamente e inmediatamente del carácter confiscatorio de la sanción, y mediatamente de su carácter irrazonable" (Marienhoff, Miguel S., "El exceso de punición como vicio del acto jurídico de derecho público", LL 1989-E, 963).

No compete al órgano judicial la creación de cargos -ni emitir la orden de crearlos- en el ámbito de la Administración Pública (conf. art. 102 y 104 de la CCBA). Ello encuentra su fundamento en el principio de división de poderes (ver Julio B. Maier, su voto in re "Rodríguez, Mónica Adriana c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA) s/Recurso de Inconstitucionalidad Concedido", 20/12/04).
En la causa "Corne Roberto Miguel c/ GCBA" del 15 de julio de 2004, se accedió al reclamo del actor con fundamento en el Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo, que dispone que el personal de inspección deberá estar compuesto de funcionarios públicos cuya situación jurídica y cuyas condiciones de servicio les garanticen estabilidad. En ese precedente se dejó en claro que el modo de compatibilizar las citadas normas se obtenía atribuyendo al agente, no ya la condición de personal de planta permanente, sino la de personal transitorio (art. 37, Ley Nº 471) hasta que el cargo que ocupa sea cubierto mediante la superación del pertinente concurso u oposición. Tal solución importó la adopción de una medida tendiente a que la demandada diera cumplimiento a la obligación de seleccionar a los inspectores "tomándose en cuenta únicamente las aptitudes del candidato para el desempeño de sus funciones" (art. 7, ap. 1, Convenio 81 Organización Internacional del Trabajo). (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

En la medida que el aparente permiso de uso gratuito fue originariamente acordado a favor del Jockey Club (Ordenanza Nº 26.206) y luego a Lotería Nacional (Ordenanza Nº 30.058) por la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires para el funcionamiento de una playa de estacionamiento como complemento de la concesión de uso del terreno para el establecimiento del Hipódromo Argentino de que era titular Lotería Nacional, no aparece como manifiestamente carente de legitimidad que su sucesor, el actual Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en razón de haber adquirido el Estado nacional y luego Lotería Nacional el dominio sobre este último terreno (hipódromo) de conformidad a lo pactado por el convenio aprobado por el Decreto Nº 256/90 (lo que habría determinado la extinción de esa concesión de uso) y por haber entendido operada por ello la condición de su subsistencia, haya considerado automáticamente extinguido el permiso de uso gratuito de aquel predio. Tampoco aparece como privado de razonabilidad que el Gobierno se oponga a la posterior onerosa transferencia de la explotación de ese permiso de uso que hiciera Lotería a favor del Hipódromo Argentina S.A. y pretenda recuperarlo.
Por lo demás, no puede dejar de ponderarse que mediante la articulación de distintas medidas cautelares ante distintos tribunales y fueros la actora continuó ocupando el predio durante más de cinco años, impidiendo las medidas dirigidas a que el Gobierno de la Ciudad salvaguarde el dominio público, de acuerdo al mandato expreso contenido en el artículo 27 de la Constitución local, recobrando para sí y para la comunidad un predio que de acuerdo a lo pactado con el propio Estado Nacional, pertenece al estado local (Decreto PEN Nº 250/90).

No sería contrato, en el sentido del derecho privado, el acto celebrado entre el Estado como persona de derecho público y un particular, porque no existe en tal caso entre los contratantes igualdad jurídica, como sostiene Messineo; y se admite, como la doctrina más generalizada, que es presupuesto característico del contrato que las partes se encuentren en pie de igualdad, al menos desde el punto de vista jurídico, ya que no siempre lo están desde el punto de vista económico. La paridad jurídica se daría cuando los dos contratantes gozan de tutela de igual intensidad por parte de la ley, aunque alguno de ellos pueda influir en la libre determinación del otro para que estipule el contrato, imponiendo, prácticamente en forma unilateral, el contenido del mismo, como puede suceder en los contratos por adhesión o con cláusulas predispuestas.
Aún en estos casos, es factible advertir la diferencia con el contrato administrativo. Porque la desigualdad jurídica se concreta en la posibilidad, por parte del Estado, no sólo de exigir el cumplimiento del acto celebrado por el particular -lo que también ocurre en el contrato de derecho privado- sino asimismo en la potestad de separarse de aquél y declarar sin efecto dicho acto, aunque a veces corresponda otorgar indemnización al particular. Pero éste, ante la actitud del Estado de no cumplir, sólo tendrá el recurso de pedir la reparación, pero no el cumplimiento. Implica ello un claro apartamiento del principio de que los contratos se hacen para ser cumplidos, como asimismo del que establece que el deudor no puede eludir el cumplimiento de la obligación ofreciendo satisfacer daños e intereses -argumento artículos 658, 725, 740, 741, 742, etc., del Código Civil-. Por ello se sostiene que el elemento característico fundamental del acto administrativo es el "establecimiento de una relación jurídica de subordinación con respecto a la Administración Pública, mediante un acto de propia voluntad de quien se obliga con ella", manifestándose esa subordinación en la desigualdad de derecho en que se encuentran ambos contratantes -en el caso de los llamados contratos administrativos- en lo que se refiere al régimen de ejecución, extinción y efectos del contrato. Tal desigualdad se justifica teniendo en cuenta el interés que persigue el Estado, que es el bien común, al que deben subordinarse los actos que realiza. Por eso es admisible la posibilidad de apartarse de una contratación por parte del Estado, en la medida en que ésta ya no realiza su fin público, pero debe advertirse sobre la necesidad de que tal poder discrecional sea ejercido exclusivamente por ese motivo. (Del voto en disidencia de fundamentos del Dr. Esteban Centanaro).

Es muy común que el Estado, tanto nacional como provincial o municipal, de algunos de sus bienes en comodato a particulares o funcionarios públicos, las más de las veces en forma bastante poco republicana, con lo que se afecta, por la discrecionalidad, el principio básico y constitucional de la igualdad. En general, cuando un funcionario público otorga en comodato una cosa del
Estado, prefiere denominar la figura como concesión gratuita de uso, pero para otorgarlo, debe contar con poder especial, por así disponerlo el artículo 2262, en el cual se prohíbe prestar cosas a todos los administradores de bienes ajenos, públicos o particulares, que estén confiados a su administración, a menos que sean autorizados a hacerlo por poderes especiales. Es decir que dentro de la regulación del Código Civil, existen dos normas que se aplican directa y exclusivamente al comodato dentro del derecho administrativo; una lo es con relación al objeto (art. 2261), la cual al permitir prestar cosas que están fuera del comercio, parecería oponerse a lo normado por el artículo 953 para el acto jurídico y por ende al contrato -al ser éste una especie de aquél- mas no es así, pues se trataría de contrataciones administrativas, las que sólo subsidiariamente se rigen por la ley común; la segunda disposición lo es en cuanto a la legitimación del comodante y se exige, en virtud del artículo 2262, poder especial para dar en préstamo de uso bienes públicos. Es del caso aclarar que el uso general de los bienes públicos por parte de los particulares no es un comodato sino que surge de la propiedad común de los mismos; el préstamo aparece cuando son utilizados en beneficio de un solo particular o de un grupo limitado de ellos. No importa lo expuesto sentar una postura en contra de que el Estado de algún bien en comodato, mas dicha circunstancia debe motivarse en algún suceso excepcional -como alguna catástrofe que deje a un grupo de personas sin viviendas y se las deba alojar en alguna dependencia estatal- o fundamentarse en el cumplimiento de sus fines, como ocurre en el supuesto de las bibliotecas públicas. (Del voto en disidencia de fundamentos del Dr. Esteban Centanaro).

El estudio del régimen jurídico de los permisos de uso de bienes integrantes del dominio público -que, en definitiva, implican un uso de cosa ajena- requiere inexcusablemente una referencia al instituto del precario romano, también referente al uso de cosa ajena, y que debe considerarse como el antecedente remoto de lo que hoy llamamos permiso de uso de un bien del dominio público.
El ámbito del precario fue ampliándose a través del tiempo, excediéndose el del derecho privado -donde tuvo origen- para desplazarse en el derecho público. Los caracteres básicos del precario se presentan hoy en los permisos de uso de bienes dominicales. De ahí que el precario presente un carácter evolutivo, tanto en lo legal como en lo dogmático.
Sobre una débil y genérica base positiva establecida por el derecho romano en el Digesto, atribuida a Ulpiano "Precarium est, quod precibus petendi utendum conceditur tamdiu, quamdiu is, qui concessit patitur" (Digesto, Libro 43, Título 26, Ley 1), la doctrina utilizó y desarrolló el criterio derivado de esa norma para aplicarlo a situaciones que, quedando latamente comprendidas en ella, presentaban no obstante caracteres disímiles entre sí por el diferente objeto o contenido, ya que, si bien tales situaciones respondían todas a un uso de la cosa ajena, los respectivos usos -como así las características de su ejercicio- diferían en su importancia o trascendencia, sea ésta social o económica; incluso diferían por la existencia o inexistencia de un plazo o término de duración para el ejercicio del respectivo uso, y también podían diferir por la eventual onerosidad o gratuidad del uso en cuestión. De ahí la diferencia racional entre "permiso" de uso y "concesión" de uso. En síntesis, el derecho que surge del permiso es precario (ver Miguel S. Marienhoff, Permiso especial de uso de bienes del dominio público, Régimen jurídico de la "precariedad". Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 11 y sgts.). (Del voto en disidencia de fundamentos del Dr. Esteban Centanaro).

El artículo 52 del Código Fiscal (Ley N° 541, t.o. Decreto N° 38 B.O.C.B.A. N° 1124 del 02/02/01) y el artículo 106, último párrafo de la Ley Tarifaria (Ley N° 540, t.o. Decreto N° 37, B.O.C.B.A. N° 1124 del 02/02/01) permiten concluir que el inicio de los procesos judiciales en extraña jurisdicción cuyo monto no exceda los $ 4.000 es una facultad discrecional otorgada por el Poder Legislativo a la Administración, para iniciar -a su arbitrio- los procesos judiciales cuyo monto no exceda la suma determinada.

La administración cuenta con facultades suficientes para ordenar la desocupación inmediata de un inmueble, sin intervención del Poder Judicial.
Ello, porque el artículo 104 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires dispone que el Jefe de Gobierno ejerce el poder de policía (inc. 11), establece la política de seguridad e imparte las órdenes necesarias para resguardar la seguridad y el orden público (inc. 14). Por su parte, el artículo 105 del mismo cuerpo normativo le impone el deber de disponer las medidas necesarias para el cumplimiento de las normas de higiene, seguridad y orden público (inc. 6).
A su vez, el artículo 12 Ley de Procedimientos Administrativos -sobre presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria de los actos administrativos- prevé que el acto administrativo goza de presunción de legitimidad y que su fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios, a menos que deba utilizarse la coacción contra la persona o bienes de los administrados, en cuyo caso exige la intervencióin judicial. Sin embargo el precepto establece que la administración puede utilizar la fuerza sin intervención judicial -entre otros supuestos- cuando deba desalojarse o demolerse edificios en ruina.

La facultad de la administración de sancionar las conductas de sus agentes está sujeta a diferentes condicionamientos formales y sustanciales que para su ejercicio impone, en cada caso, el ordenamiento normativo (Comadira, Julio Rodolfo, "La Responsabilidad disciplinaria del Funcionario Público", Responsabilidad del Estado y del Funcionario, pág. 590).
Así, la procedencia de la aplicación de una sanción disciplinaria queda sujeta, en primer término, a que se sustancie un procedimiento administrativo destinado a investigar la actuación del agente -sumario dministrativo- en el cual se garantice el derecho de defensa y, más específicamente, el derecho al debido proceso adjetivo. En segundo lugar,resulta necesario que, en el transcurso del referido procedimiento sancionatorio, haya quedado efectivamente demostrada la existencia de las conductas que, apreciadas objetivamente, signifiquen una concreta violación a los deberes y obligaciones del agente.

El procedimiento administrativo disciplinario debe ser desarrollado con absoluto respeto a los principios inherentes al debido proceso legal. Ello implica que si bien los empleados públicos pueden ser removidos, el actuar de la Administración no puede ser arbitrario. Los derechos esenciales del agente público están también garantizados tanto por la Constitución Nacional como por la local y la invalidación de tal temperamento es susceptible de invalidar lo actuado.
En las faltas disciplinarias se conjugan principios penales y administrativos que permiten obrar con mayor discrecionalidad en la represión de las mismas, discrecionalidad que no debe significar arbitrariedad, por lo cual sobre todo en las más graves, deben estar siempre sujetas a la observancia del debido proceso adjetivo en su investigación y controladas en última instancia por el Poder Judicial.
Asimismo, las garantías procedimentales que informan el procedimiento penal sustantivo no tienen la misma rigidez en el ámbito del derecho administrativo sancionador, sin perjuicio de las garantías que implican los recursos de los que dispone el administrado a los efectos de cuestionar el acto que las impone y de la vigencia de las restantes garantías que contiene el Código Penal.

Si bien es cierto que la misión más delicada de la Justicia es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, de allí no cabe derivar que la Administración esté exenta de acreditar los extremos que imputa; y de ahí la exigencia de sumario administrativo donde se acrediten los cargos concretos y se posibilite el ejercicio del derecho de defensa, lo que se impone a los efectos de evitar un menoscabo de orden administrativo.
En la actualidad se ha superado la antigua identificación entre discrecionalidad y limitación del control judicial, admitiéndose que la estimación subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la Administración con ese carácter.
Asimismo, debe tenerse presente que la discrecionalidad ha de referirse siempre a determinados elementos del acto y nunca a la totalidad de ellos.

El vicio de desviación de poder tiene su fundamento legal en el art. 7 inc. f) de la Ley de Procedimientos Administrativos, y encuentra aplicación en los casos en los que el funcionario actúa con una finalidad distinta de la perseguida por la ley que ejecuta, ya sea en beneficio personal, de un tercero, de la administración o del bien común. "Una de las principales dificultades que presenta la desviación de poder es la probatoria, pues a veces hay una desviación existente pero que no puede acreditarse.(...) Además, este vicio suele presentarse acompañado de otros que lo descubren y potencian. Así, deficiente sustento fáctico; insuficiente, inexistente o falsa motivación, falta de audiencia previa, desviación de procedimiento, fecha falsa, etc. De tal modo que muchos son los indicios que pueden llevar al ánimo del juzgador a la convicción de que ha existido desviación de poder" (Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2000, p.IX-23/28).

Conforme el artículo 2.2.5.1 del Código de la Edificación, la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro debe suspender toda obra que se ejecute sin permiso o que, teniéndolo, no se realice de acuerdo a las disposiciones vigentes. Por su parte, el artículo 2.2.5.2 establece que el órgano debe intimar al profesional o al propietario responsable para que -dentro de plazos adecuados a los trabajos a realizar- proceda a demoler y/o regularizar la obra.
Así las cosas, comprobada la existencia y clandestinidad de la construcción corresponde concluir que el acto administrativo cuestionado no resulta manifiestamente ilegítimo y arbitrario. Por el contrario, se manifiesta como el ejercicio de las atribuciones que competen a la administración en cumplimiento de su función de policía inmobiliaria catastral y de la edificación.

El cobro de una diferencia de la contribución de alumbrado, barrido y limpieza,territorial, de pavimentos y aceras y Ley N° 23.415, en concepto de adecuación de empadronamiento del inmueble como supuesto consentimiento de la construcción clandestina, por parte del Gobierno de la Ciudad- es ineficaz para sustituir el permiso de obra. En efecto, la percepción de aquélla -manifestación de la potestad tributaria del Estado- es una cuestión enteramente distinta y, por lo tanto, no permite inferir la conformidad, para lo cual la legislación aplicable exige el permiso de obra otorgado por el órgano competente.

Si bien de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad (in re "Gagnotti, Santiago Juan c/GCBA -Dirección de Educación Vial y Licencias- s/Amparo s/Recurso de Inconstitucionalidad Concedido" Expte. N° 1253/01), la autoridad administrativa no puede en un caso particular, denegar sin más la licencia, sí puede, y debe tener en cuenta los antecedentes penales del solicitante -así como su conducta posterior- para especificar, dentro de la clase D, el tipo particular de servicio de transporte que se autoriza a conducir o condicionar de forma razonable, la licencia que se otorga -por ejemplo en lo relativo a la duración-. No se trata, en tales situaciones, de "denegar" una habilitación, sino de "otorgarla" de forma razonable, conforme las responsabilidades constitucionales del Poder Ejecutivo en materia de seguridad.

La invocación del principio constitucional de igualdad ha
sido dado a los particulares frente a la autoridad y no a
esta última para defensa de su potestad impositiva
(Fallos: 247:145; 303:113 y 1923; "Bernasconi Sociedad
Anónima Inmobiliaria Agrícola Ganadera Financiera
Comercial Inmobiliaria e Industrial c/Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires", 12/11/98 y esta Sala "Pujato,
Martín Raúl c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA)" 13/03/01.

La aplicación de las normas que se refieren al
otorgamiento de facultades reglamentarias al Poder
Ejecutivo, debe ser realizada en el marco exacto en que
ha sido otorgada y teniendo en cuenta la totalidad de las
normas que se refieren a la delimitación de las mismas
con las facultades legislativas del Congreso (o las
Legislaturas locales, en su caso) y las garantías
otorgadas a los habitantes.
Idéntico análisis debe efectuarse respecto de las normas
correspondientes de la Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (arts. 10 a 13, 102 y
concordantes).
Por ello, debe tenerse en cuenta si existe o no ley (u
ordenanza) que reglamente los derechos de los
particulares, y si normas de rango inferior, como los
decretos y resoluciones, regulan cuestiones de pormenor
y detalle en forma razonable y sin alterar su espíritu.

La Ordenanza N° 41.831 regula aspectos relativos a la inscripción en el respectivo registro de las mascotas, la vacunación, y los requerimientos para paseos, imponiendo condiciones a quienes hagan transitar animales domésticos por la vía pública, ya sean ellos propietarios o paseadores. En tal sentido en el artículo 29 de la ordenanza, referido al tránsito y permanencia de perros y gatos, se establece que deberán ser conducidos por la vía pública en forma responsable mediante el empleo de rienda y pretal o collar y bozal, que en plazas y parques deberán utilizar los lugares reservados para animales domésticos y que los propietarios deberán recoger las deyecciones de sus animales en oportunidad de sus traslados por áreas de dominio público.
En relación a la legalidad de origen del Decreto N° 1972/01 y de la Resolución de la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público N° 147/00 corresponde señalar que no se presentan como una reglamentación irrazonable de los términos de la ordenanza 41.831. Se advierte una razonable adecuación entre las condiciones impuestas a la circulación de animales domésticos y el fin de salubridad e higiene que informa a las normas en cuestión.
En definitiva, no aparece desmedido que los paseadores de perros tengan un tope de ocho perros a la vez por paseo. No es irrazonable concluir que exceder ese límite provocaría trastornos en el aprovechamiento de espacios verdes, en el control de las mascotas, en el cumplimiento de las normas referidas a la higiene y en las posibilidades de los otros habitantes de ejercer sus derechos de esparcimiento y circulación.

Las prerrogativas de la administración, otorgadas por la legislación en aras a la obtención del bien común deben guardar una adecuada razonabilidad, que es el punto de partida del ordenamiento jurídico. Aquella regla se encuentra condensada en el artículo 28 de la Constitución Nacional e implica fundamentalmente que el medio escogido para alcanzar un fin válido guarde proporción y aptitud suficientes con ese fin. Y no se presenta como razonable a los fines de tutelar el derecho de propiedad del estado sobre un inmueble de dominio privado, que se tramite un desalojo, inaudita parte, excluyendo la participación del demandado en el proceso, desconociendo arbitrariamente su derecho de defensa en juicio, ignorando el orden constitucional y los tratados de derechos humanos.

La política del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de otorgar un solo plan de facilidades de pago para evitar conductas abusivas por parte de los contribuyentes no se presenta como una posición irrazonable o una reprochable política fiscal. (del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

Por el Decreto N° 307/2002 cuya aplicación se cuestiona en autos, el Jefe de Gobierno ha decretado la modificación del artículo 17, apartado c, del decreto reglamentario de la ordenanza 40.593, al considerar que resultaba conveniente modificar la asignación de puntos a las carreras y cursos de post-títulos y posgrados, especializaciones, maestrías y doctorados otorgados por instituciones de nivel superior, no universitarias o universitarias, oficiales y privadas reconocidas, que certifiquen a los docentes para competir en los concursos de ingreso a la carrera (ver B.O. CABA 1414, del 5/4/02).
Uno de los índices más seguros para verificar la razonabilidad de una norma y su coherencia con el resto del sistema del que forma parte es la consideración de sus consecuencias (Fallos: 234:482; 310:267, entre otros).
Desde esta perspectiva se observa que la tesis sostenida por la actora llevaría como resultado que la autoridad administrativa se vería constreñida a fijar las mismas pautas de calificación para los aspirantes a cargos docentes sine die, cuando tal vez, razones de interés general aconsejen incorporar modificaciones a tal sistema de evaluación alterando determinados criterios.
La circunstancia de que con anterioridad al dictado del Decreto Nº 307/2002 la autoridad reglamentaria hubiera establecido pautas de clasificación diversas no otorga fundamento suficiente a la pretensión, ya que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos (Fallos: 308:199; 310: 2845; 311: 1213, entre muchos otros).

La determinación de los supuestos en que corresponde denegar la habilitación clase "D", encomendada por el legislador en el artículo 20 de la Ley Nº 24.449, fue a su vez nuevamente delegada, por parte del Poder Ejecutivo Nacional, a la autoridad de cada jurisdicción, mediante el Decreto Nº 779/95.
Sin embargo, el inciso 6 del artículo 20 del citado decreto no establece estándar o pauta alguna para el ejercicio de la potestad delegada, sino que, por el contrario, se limita a detallar que "para las restantes subclases de la clase D, la autoridad jurisdiccional establecerá los antecedentes que imposibiliten la obtención de la habilitación, excepto cuando el servicio de rehabilitación oficial garantice la recuperación y readaptación del solicitante".

De acuerdo a la redacción del inciso 6 del artículo 20 del Decreto Nº 779/95 no se establece estándar o pauta alguna para el ejercicio de la potestad delegada, sino que, por el contrario, se limita a detallar que "para las restantes subclases de la clase D, la autoridad jurisdiccional establecerá los antecedentes que imposibiliten la obtención de la habilitación, excepto cuando el servicio de rehabilitación oficial garantice la recuperación y readaptación del solicitante"
De la previsión normativa transcripta, resulta indiscutible que el ejercicio de esa atribución delegada consiste, en concreto, en la regulación por la autoridad jurisdiccional con alcance general y abstracto- de los supuestos en que corresponde denegar la licencia de conductor profesional.
No se trata, en cambio, del otorgamiento de una facultad enteramente discrecional para resolver cada caso individual sin criterio normativo previo, pues ello vulnera el principio de legalidad, dejando librada la cuestión únicamente a la subjetividad del funcionario actuante, lo cual, a su vez, agravia la garantía de igualdad (arts. 16 C.N. y 11 C.C.A.B.A.), en virtud de la posibilidad de soluciones distintas frente a casos sustancialmente análogos.

La autoridad local no ha dictado, hasta la actualidad, norma general que regule específicamente los supuestos y extremos que obstan al otorgamiento de licencias de la clase "D", en razón de los antecedentes penales del solicitante. En consecuencia, esa ausencia de reglamentación -conforme a la subdelegación efectuada en el artículo 20, inciso 6º, del Decreto Nº 779/95- impide a la administración rechazar las solicitudes de licencia comprendidas en la subclase respectiva.
Corresponde mencionar, asimismo, que el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad se expidió en forma sustancialmente análoga, in re "Gagnotti, Santiago Juan c/ G.C.B.A. s/ Recurso de inconstitucionalidad concedido", expte. nº 1253/01, sentencia del 14/2/02, y también lo hizo esta Sala, in re "Del Piero, Fernando Gabriel c/ G.C.B.A. s/ Amparo", EXP 979/01).

Toda vez que la licencia de conducir clase D subclase 2 se encuentra regida por el artículo 20 inciso 5º del Decreto Nº 779/95, el acto administrativo que denegó la solicitud de dicha licencia se fundó correctamente en los antecedentes de hecho relevantes -pues el actor efectivamente cuenta con los antecedentes penales indicados- y en el derecho aplicable.
Ahora bien, sin perjuicio de dejar a salvo mi opinión personal, corresponde señalar que el Tribunal Superior de Justicia ha decidido -in re "Gagnotti, Santiago Juan c/ G.C.B.A. s/ Recurso de inconstitucionalidad", Expte. Nº 1253/01, sentencia del 14/2/02- que la cuestión debe resolverse a la luz del inciso 6 de la norma citada y, además, que el decreto examinado no permite a la administración denegar la licencia, conforme su criterio y mediante la creación de una regla individual, en caso de que el solicitante registre antecedentes. Consideró que es necesario el dictado de una norma reglamentaria general y previa, que establezca las condiciones para acceder a la licencia y, en definitiva, ordenó a la Dirección General de Educación Vial y Licencias que, en caso de verificarse el cumplimiento de los requisitos legales, otorgase la licencia pretendida. (Del voto en disidencia de la Dra. Inés M. Weinberg de Roca).

Conforme al artículo 14 de la Constitución Nacional, los habitantes de la Nación gozan de los derechos reconocidos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio y, en consecuencia, aquéllos no resultan absolutos. En particular, el derecho a trabajar y ejercer industria lícita que reconoce el mismo precepto
constitucional, resulta reglamentado por las normas que regulan el otorgamiento de la licencia. Por lo tanto, el desempeño de la actividad no es automático y, a su vez, no todo aquél que solicita la habilitación tiene derecho a que se le conceda, sino únicamente en la medida que reúna los recaudos pertinentes. De la jurisprudencia del Tribunal Superior -in re "Gagnotti, Santiago Juan c/ G.C.B.A. s/ Recurso de inconstitucionalidad", Expte. Nº 1253/01, sentencia del 14/2/02- surge que la existencia de antecedentes penales no resulta obstáculo para conceder la licencia, pero ello no puede interpretarse como una obligación de otorgarla, por parte de la autoridad administrativa, pues ello equivaldría a eliminar el requisito mismo de la habilitación. En efecto, en el precedente citado, el Superior dejó expresamente aclarado que su criterio "...no cancela el deber de las autoridades de la Ciudad de asegurar la integridad física de las personas en lo que hace... a la regulación del transporte público" (consid. 7). (Del voto en disidencia de la Dra. Inés M. Weinberg de Roca).

El ejercicio del poder de policía confiado a la administración se concreta, en materia de otorgamiento de licencias de conductor profesional, al evaluar las condiciones personales del solicitante de la habilitación.
Esta actividad de control -necesaria por tratarse de un aspirante a desempeñarse en el área del transporte público- no se refiere únicamente a verificar la existencia de antecedentes penales, sino que comprende la totalidad de los requisitos y, en particular, los relacionados con la aptitud psicofísica, que en el presente caso no han sido acreditados.
Por lo tanto, corresponde concluir que, en el caso, el acto denegatorio de la licencia no exhibe ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta toda vez que el actor no acreditó el debido cumplimiento de todos los requisitos exigibles (Del voto en disidencia de la Dra. Inés M. Weinberg de Roca).

La administración, al rechazar el pedido de renovación de la licencia de conducir, actuó de manera arbitraria, toda vez que omitió considerar su accionar previo, que consistió en la evaluación de informes y dictámenes y la posterior entrega de la licencia solicitada, sin invocar elemento alguno que justificara la modificación de su criterio respecto a la evaluación de los requisitos y condiciones personales del accionante.
Por lo tanto, sin perjuicio de lo dicho respecto a la posibilidad de evaluación de los antecedentes penales por parte de la autoridad administrativa, como una de las condiciones personales del solicitante, corresponde concluir que el acto cuestionado se encuentra afectado en la expresión de la voluntad de la administración, toda vez que en el proceso de formación de la disposición fue omitida la consideración de las razones de hecho y de derecho que determinaron la entrega de la licencia originaria.
Ello así, la denegatoria de la renovación de la licencia de conductor, sin la expresión de las fundamentaciones de tal accionar, afectarían los derechos fundamentales del actor.

Toda vez que la pretensión del Gobierno de la Ciudad de clausurar el establecimiento por carecer de habilitación se enmarca precisamente en el ejercicio de esa potestad pública -poder de policía-, no nos encontramos ante un supuesto de vías de hecho, esto es, comportamientos materiales de la autoridad administrativa lesivos de derechos o garantías constitucionales (art. 9 -inc- 1- LPA).
Ello es así porque la conducta estatal consistió en una inspección rutinaria tendiente a verificar las condiciones de habilitación, higiene, seguridad y funcionamiento del establecimiento y en ese cometido resultan competentes los órganos intervinientes -Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones, Dirección General de Verificación de Obras y Catastro y Dirección General de Control de Calidad Ambiental-.

El deber de inscribirse en el Registro de Paseadores de perros de quienes se encuentren en las circunstancias descriptas en el Decreto Nº 1972/2001, se vincula claramente con la necesidad de informar a la administración ciertos hechos o circunstancias relativas al ejercicio de la actividad a efectos de facilitar el debido contralor por parte de órganos administrativos.
Tal actividad está regulada por la Ordenanza Nº 41.831 y además -tratándose en principio de una actividad comercial- también se encuentra alcanzada por las disposiciones del Código de Verificaciones y Habilitaciones. De este modo, ambas normas provenientes del órgano legislativo, resultan fundamento suficiente para imponer las obligaciones allí establecidas para las personas comprendidas en ellas -en este caso para los paseadores de perros- y en particular para obligar a su inscripción en un registro, no siendo en este aspecto irrazonables las regulaciones dispuestas en el Decreto Nº. 1972/01 ni violatorias de su espíritu.

Una deuda pública no deja de ser legítima por el solo hecho de no haberse seguido un trámite administrativo que así lo declare.
Puede la Administración reglar el procedimiento a seguir en pos de determinar la legitimidad de los derechos que un acreedor intente hacer valer ante ella, pero ello no importa en modo alguno que el acreedor que no se sujete a él pierda su derecho.

Corresponde al Poder Legislativo la competencia en materia impositiva, siendo la misma indelegable. En la Ciudad, esa competencia correspondía al Concejo Deliberante, por lo que no era facultad del entonces Intendente Municipal ni del Procurador General que suscribiera el contrato conceder beneficios impositivos, al margen de las previsiones normativas rectoras en la especie.

La concesión de beneficios impositivos por parte del Intendente Municipal determina una desviación de poder, pues al administrador en el ejercicio de sus funciones le estaba vedado apartarse de las facultades que explicitadas normativamente, las que eran limitadas y direccionadas al cumplimiento de la finalidad de la norma. La finalidad del acto administrativo, conforme al inciso f) del artículo 7° de la Ley de Procedimientos Administrativos, exige que dicho acto cumpla con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor. De modo tal que el exceso en que incurriera el Organo Administrativo concediendo exenciones impositivas a la actora, se apartó de la finalidad del acto administrativo por cuanto dichas exenciones implicaron un beneficio a la impugnante, en desmedro de los demás oferentes, hecho que además configuró la violación del derecho de igualdad ante la ley de aquéllos.

Las nuevas tendencias jurídicas plasmadas en las convenciones internacionales dan cuenta de todo un plexo valorativo requerido para investir de legitimidad la actuación de los Estados. La Ley Nº 24.769 (B.O. 17/1/1997) aprobó la Convención Interamericana contra la Corrupción que postula la legitimidad de las instituciones públicas, a fin de preservar la sociedad, el orden moral y la justicia, así como el desarrollo integral de los pueblos, afirmando que la democracia representativa es condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región. De tal manera, no debe dejar de considerarse la exigencia de una gestión eficiente por parte de quienes tiene a su cargo la función pública -pues son los intereses de la sociedad los que están en juego-, por lo que no puede tal desempeño resultar contrario a la justicia y la equidad. El accionar de la Administración, que por medio de una contratación expone los recursos de la sociedad, no reviste tal legitimidad.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y la Ley de Relaciones Laborales en la Administración Pública exigen "concurso público abierto", una, y "mecanismos transparentes de selección y concursos", otra, para la promoción o progreso en la carrera administrativa. En el caso, si bien es cierto que los actores poseen derecho a la carrera administrativa, también lo es que ese derecho corresponde a todos los empleados públicos.
Y es por ello que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires a fin de limitar la discrecionalidad de la administración y asegurar la promoción en la carrera administrativa de los más idóneos, ha instaurado un sistema de concursos. Entonces no resulta ajustado que la administración se valga de la falta de reglamentación para obviar el referido recaudo constitucional, cuando no es sino el Jefe de Gobierno, como jefe de la administración, a quien incumbe el dictado de esa normativa.
Es decir que una solución que convalide el proceder de la administración plasmado en el Decreto Nº 1326/GCBA/00, lejos de favorecer el derecho a la carrera administrativa, importaría la convalidación de la omisión en reglamentar el régimen de selección, con clara mengua de ese derecho.

En el caso, aunque expresamente no se haya dictado y notificado un acto de rescisión del contrato, claramente puede deducirse que la administración revocó el contrato que había suscripto con el cobrador fiscal. Ello sucedió sin que mediase culpa del contratante, por razones que podríamos calificar de oportunidad y conveniencia.
Tal situación no ha sido regulada específicamente en el contrato. Por tanto, debe recurrirse a las normas del contrato de mandato del Código Civil, sin perjuicio de las modificaciones que imponga la relación contractual con la Administración.

El contrato de mandato es esencialmente revocable (art. 1977 del Código Civil), y la administración puede revocarlo, máxime cuando no se ha pactado expresamente su irrevocabilidad, lo que eventualmente también parecería irrazonable, por cuanto equivaldría a suponer que el Estado no podría para satisfacer mejor el interés público, modificar los medios para gestionar el cobro de las deudas tributarias.
Es que no puede interpretarse que la administración haya renunciado a la facultad de revocar el mandato sin que se haya previsto una cláusula al efecto, cuando justamente la irrevocabilidad es un supuesto de excepción, que requiere además la existencia de un negocio especial -no un objeto tan amplio como en el caso de los cobradores fiscales cual es el de gestionar el cobro de la deuda judicial y extrajudicial en mora, sin mayores precisiones-, limitado en el tiempo y en razón de un interés legítimo de los contratantes o de un tercero, presupuesto que, en el caso del cobrador fiscal, queda excluido por cuanto el mandatario tiene interés en el cobro de su retribución y el mandante en el cobro de la deuda en mora.
Por lo tanto, la administración puede revocar el contrato con los cobradores fiscales no en uso de facultades exorbitantes del derecho privado sino con fundamento en el reenvío normativo convenido a tenor del artículo 12 del Decreto N° 2337/93. Sin embargo, ello no impide el resarcimiento de los daños que se hubiesen irrogado con ocasión de la ruptura prematura de la relación contractual.

Aunque el Decreto N° 2237/93, que fijaba las bases de la contratación para la formación del cuerpo de cobradores fiscales, remitía a las normas que para el mandato prevé la legislación civil, lo cierto es que esa remisión no determina por sí sola la tipicidad del contrato, pero resulta ser una importante pauta valorativa de la intención de las partes.
La ausencia en una determinada figura contractual de los elementos esenciales propios del contrato de mandato puede llegar a desnaturalizarlo y a convertirlo en otro contrato típico o en uno atípico, como es el del caso de autos.
Diversos códigos y autores proponen determinadas formas de regular los contratos atípicos. La pauta fundamental consiste en desentrañar, o sea interpretar, la voluntad de las partes expresada en el acuerdo, con la salvedad de que ésta no podrá dejar de lado los principios inviolables. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

Rechazado el recurso jerárquico, el artículo 124 segundo párrafo del Código Fiscal 2003 prevé la posibilidad de poner en práctica el acto administrativo, aún cuando la Administración no pueda hacerlo por sus propios medios, sino a través de la intervención judicial por la ejecución fiscal, conforme el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.

La ley no ha regulado un procedimiento especial para el ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración. Luego, para que ésta sea válidamente cumplida, a fin de dictar el acto revocatorio deben observarse los procedimientos previstos para los actos administrativos en general.

La Administración tiene atribuciones para suspender, modificar o revocar los actos fehacientemente probados, lo cual presupone que se haya dado a los interesados participación adecuada en los procedimientos, permitiéndoles alegar y probar sobre los aspectos cuestionados, en resguardo de la garantía de la defensa en juicio (Fallos, 319:2783; arts. 18 CN, y 13, inc. 3, CCABA).

El artículo 41 bis de la Ordenanza N° 41.815 -infracción gravísima- comprende al conductor que presta el servicio sin tarjeta y al que lo hace con documentación vencida por más de ciento veinte días.
El ejercicio de la potestad de la Administración por medio de la cual en caso de constatar la comisión de infracciones gravísimas, ordena la suspensión de la prestación del servicio de taxi hasta tanto se resuelva si corresponde la aplicación de una sanción, tiene por objeto preservar el interés público comprometido en la regular prestación del servicio, sin perjuicio de la decisión de la autoridad administrativa sobre la cuestión de fondo.
En el marco expuesto, la actividad de la administración no resultaría, en principio, irrazonable. Sin embargo, en este caso, la extensión temporal de la suspensión preventiva desde la confección del acta de infracción sin solución de continuidad hasta el presente, compromete el derecho de trabajar y la convierte en irrazonable.
Por tal razón corresponde revocar la resolución apelada y hacer lugar a la medida cautelar peticionada y, en consecuencia, ordenar la suspensión de la sanción aplicada, autorizándose la renovación de la tarjeta de conductor y la licencia de taxi, y el cese de toda medida que impida que siga prestando el servicio de taxi, hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo. Ello, previa caución juratoria que deberá prestarse en la instancia de grado.

La Administración no puede ejecutar judicialmente un acto administrativo que impone una multa -y que no se encuentra firme por estar cuestionado en sede judicial-, pues ello importaría consagrar la directa ejecución de aquélla sin que el particular tenga la posibilidad de discutir su procedencia en el marco de un juicio previo.
En efecto, con anterioridad a la efectivización de la sanción, el imputado debe tener la oportunidad de defenderse en el marco de un proceso donde exista acusación, defensa, prueba y sentencia (Quiroga Lavié, Humberto, Constitución de la Nación Argentina comentada, Zavalia, Buenos Aires, 2000, pág. 111) ante un órgano parcial e independiente. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

En el caso, la Administración decidió desafectar de la concesión una playa de estacionamiento otorgada a una empresa, una vez finalizado el plazo de concesión estipulado por las partes.
Si bien el pliego prevé la modificación del contrato de concesión, para adecuarlo a la incidencia que las posibles alteraciones de lugares de estacionamiento permitido provoquen en la ecuación económico financiera del mismo, la interpretación más razonable para dicha cláusula contractual sería que el derecho del contratista a ser compensado por la alteración de la ecuación económico- financiera del contrato a consecuencia de la desafectación del predio, solamente resultaría aplicable durante el período de concesión expresamente pactado entre las partes. Una vez vencido dicho lapso, y sin perjuicio de que el concesionario haya continuado en los hechos usufructuando la concesión, un análisis preliminar y provisorio del marco que rige a la contratación lleva a concluir que la Ciudad tiene derecho a recuperarla y, a su vez, en el ejercicio de esta facultad, ésta no estaría obligada a compensar al concesionario. Ello así por cuanto, finalizado en contrato, la labor desarrollada por el particular sólo tendría por finalidad asegurar la continuidad del servicio, hasta tanto la Ciudad decida reasumir la prestación o bien su eliminación.
En consecuencia, la resolución que ordena al concesionario proceder a la desocupación y entrega del predio, no evidencia prima facie una ilegitimidad manifiesta que justifique su suspensión a través de la vía cautelar.

En virtud de lo señalado en el artículo 1502 del Código Civil, resulta de aplicación subsidiaria al contrato de concesión de un predio en el que el concesionario continuó usufructuando de la misma una vez finalizado el plazo contractual, el artículo 1622 del Código Civil, que establece que “si terminado el contrato, el locatario permanece en el uso y goce de la cosa arrendada, no se juzgará que hay tácita reconducción, sino la continuación de la locación concluida, y bajo sus mismos términos, hasta que el locador pida la devolución de la cosa; y podrá pedirla en cualquier tiempo, sea cual fuere el que el arrendatario hubiese continuado en el uso y goce de la cosa”.

El artículo 1622 del Código Civil es claro en cuanto a que no es posible inferir, de la continuación de hecho de un contrato de locación, que las partes hayan suscripto un nuevo acuerdo en los términos originalmente pactados sino que, simplemente, el mantenimiento de la situación de hecho no quita entidad a la circunstancia de que el contrato original ya se encuentra vencido y, por ende, el Estado puede solicitar la restitución de la cosa locada en cualquier momento. Ello, sin que le asista al locador derecho alguno a obtener un resarcimiento o indemnización por tal circunstancia.

El otorgamiento y, por ende, la cancelación de los permisos de uso sobre bienes de dominio público constituyen, en general, el ejercicio de una actividad discrecional de la administración (Conf. Marienhoff, Miguel S., Permiso especial de uso de bienes del dominio público, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 35).
El uso o la explotación exclusiva de un bien de dominio público por parte de un particular se encuentra en principio prohibida, y sólo puede accederse a ella mediante la concesión de un permiso precario otorgado por la administración en uso de facultades discrecionales.
De esta forma, en el caso, toda vez que el actor no contaba con derecho alguno a obtener el otorgamiento de un permiso de uso sobre el bien, tampoco tenía derecho al mantenimiento de tal permiso.

La autoridad puede revocar un permiso en virtud de la misma facultad que ha usado al concederlo. Se trata de un acto unilateral en el sentido de que no obliga a la administración pública y que supone siempre la presencia del interés u orden público, aunque la revocación no puede ser arbitraria, pues si así fuera, el permiso y la licencia serían ilusorios (Derecho Administrativo, sexta edición, Buenos Aires, 1965, Tº IV, p. 46/7, conforme a la cita efectuada por el Procurador General de la Nación en su dictamen vertido in re “S.A. Corporación Inversora Los Pinos v. M.C.B.A.”, fallado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 22/12/75; en sentido concordante Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1999, Tº 3, VI-29).
Por su parte, cabe mencionar que el artículo 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad, contempla la revocación del acto, entre otros supuestos, cuando el derecho se hubiera otorgado expresa y válidamente a título precario.

La precariedad que caracteriza a los permisos de uso sobre bienes del dominio público de la Ciudad, no autoriza a la Administración a revocar la autorización en forma arbitraria, intempestiva o carente de fundamentos, sino que en todo caso ha de efectuarlo mediante acto motivado, en el que deben exponerse los fundamentos de interés público que dan lugar a ese proceder.
Lo antes expresado no significa, sin embargo, que la actividad discrecional de la administración también reconoce sus límites y se encuentra sujeta a control judicial. Dicho control, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, “encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión –entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto (Fallos: 315:1361)- y por otro, el examen de su razonabilidad" (Fallos, 320:2509).
Pero lo que en modo alguno puede hacer el juzgador es ingresar en el análisis de la oportunidad, mérito o conveniencia del obrar de la administración, suplantando el criterio de ésta por su propia apreciación sobre la pertinencia de la adopción de tal o cual decisión. Tal actitud importaría, efectivamente, invadir la órbita de actuación del poder administrador, con grave lesión del principio de separación de poderes.

En el caso, el permisionario –titular de un permiso de uso de un bien del dominio público de la Ciudad desde hace 30 años- carece de derecho alguno a continuar la explotación de dicho predio, en razón de la precariedad del permiso de uso que le fuera otorgado, más aún si ha incumplido con su obligación de abonar el canon al que se había comprometido.
En consecuencia, el acto administrativo por el cual se dispuso la caducidad del permiso, con sustento principal en el carácter precario de éste y en la falta del pago oportuno del canon mencionado, aparece como razonable y debidamente fundado y, en consecuencia, no adolece de una arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta que justifique su declaración de nulidad.

Más allá del carácter precario o no del permiso de uso de un bien del dominio público de la Ciudad que pudiera haber otorgado la Administración, la falta de pago en término del canon que se hubiera fijado por esa explotación, constituye por sí solo, causal suficiente para decretar la caducidad del permiso de uso del que gozaba el permisionario. En consecuencia, esta circunstancia torna inncesario expedirse sobre la naturaleza del permiso.

En el sub examine, la mera circunstancia de que la Administración y quien explota un inmueble del dominio público de la Ciudad, hayan suscripto un acta por la cual se comprometen a negociar de buena fe ciertos aspectos vinculados al permiso de uso concedido, no autoriza al permisionario a dejar de pagar el canon al cual se había comprometido. La apertura de una instancia de negociación entre las partes no puede ser interpretada de forma tal de liberar al particular del cumplimiento de su obligación principal -contrapartida necesaria del permiso de uso que le fuera otorgado-esto es, el pago del canon mensual por la explotación de un bien de la Ciudad.
Por todo ello, no habiendo sido cuestionada oportunamente por el permisionario la legitimidad de la resolución que fija el monto del canon a abonar y comprobada la falta de pago de los cánones de conformidad con los montos allí establecidos –ello durante extensos períodos de tiempo-, el dictado del decreto por el cual se declaró la caducidad del permiso no evidencia contradicción alguna con actos anteriores de la Administración. Por el contrario, ante el incumplimiento de las obligaciones a cargo del permisionario, habiéndose celebrado entre las partes diversas reuniones a fin de permitirle regularizar su situación y, atento a la naturaleza precaria del permiso concedido, corresponde concluir que la Administración invocó una razón aceptable para decretar la caducidad del permiso de uso –esto es, la falta de pago del canon-.

La cautelar solicitada con el objeto de que la Administración se abstenga de clausurar un establecimiento por falta de habilitación, debe ser desestimada cuando no se advierten razones suficientes para dictar una medida cuyos efectos, se traducirían en impedir que el Gobierno ejerza las facultades de control constitucionalmente a su cargo. En caso de admitírsela se estaría interfiriendo injustificadamente con sus deberes y facultades en la materia, las que no pueden prohibirse "ex ante" so pretexto de cautela.

El reglamento es una norma secundaria con respecto a la ley. En nuestro ordenamiento jurídico el reglamento sólo puede abarcar el ámbito complementario de la ley, sin contradecir o derogar las disposiciones legales o suplir la materia legislativa en caso de omisión del legislador. Es obvio que el reglamento no puede contradecir la ley y, aún más, ambos deben constituir un cuerpo normativo de acuerdo a los principios de coherencia y unidad. En otros términos, las disposiciones reglamentarias, por un lado, deben limitarse a establecer normas de explicación, aclaración y precisión conceptual para lograr la correcta aplicación y plena efectividad de la ley que desarrollan y, por el otro, no pueden establecer nuevos mandatos normativos, extensivos o restrictivos de los contenidos de la ley. No pueden restringir las situaciones favorables creadas por la ley o, en su caso, ampliar las que fueren desfavorables al limitar un derecho.

La Ley Nº 1166 impone una serie de requisitos a los efectos de obtener un permiso para la venta de alimentos en la vía pública. Ello encuentra sustento en las potestades que la administración y el poder legislador poseen en materia de salubridad y bienestar general de la población de la Ciudad de Buenos Aires. De este modo, la exigencia relativa al cumplimiento de los mismos no parece prima facie arbitraria o ilegítima, sino más bien atinente a las políticas de control que, con fundamento constitucional, lleva adelante la administración local.

Siendo la Administración la autoridad competente para otorgar permisos en materia de venta ambulante de alimentos (Ley Nº 1166), no corresponde la intervención de este Tribunal cuando, como ocurre en el caso, las razones para sustentar una medida cautelar de no innovar -tendiente a obtener la continuidad de su explotación comercial- apuntan principalmente a la continuidad en el tiempo de una actividad irregular y a manifestaciones genéricas en torno al derecho de trabajar. Asimismo, tampoco cabe, sin mediar solicitud expresa al respecto, expedirse acerca de la mora en que eventualmente haya incurrido la autoridad de aplicación frente al pedido de habilitación efectuado por un particular.

Más allá que la Administración tiene facultades para indagar y resolver las cuestiones en base al principio de la verdad jurídica objetiva (conf. art. 22, inc. a y f ap. 2, LPACABA), cierto es que no puede tomarse como agravante de una sanción por infracción a los derechos del consumidor, un hecho que no está siquiera mínimamente acreditado.

Toda vez que las mejoras efectuadas en el inmueble no pueden considerarse como realizadas por el propietario actual, debe concluirse sin más en que los pagos oportunamente efectuados tienen efecto cancelatorio.
La imposibilidad de atribuir las modificaciones efectuadas en un inmueble al actual propietario del mismo, constituye un obstáculo a la pretensión de cobro retroactivo de tributos por parte de la Ciudad, aún cuando se considere probado que la propiedad ha sufrido mejoras, refacciones, ampliaciones o cualquier otra modificación.
Por otra parte, si bien, en el caso, la escritura traslativa del dominio en favor del actual propietario establece que: “Se deja constancia que de acuerdo al artículo quinto de la Ley Nº 22.427, los compradores asumen la deuda que por tasas municipales, contribuciones o servicios sanitarios gravan el inmueble motivo de la presente”, a la época en que el actor adquirió el inmueble –1991- se desconocía la existencia de una posible deuda para con la Administración originada por diferencias de ABL pues de ella se tuvo conocimiento con posterioridad a tal asunción.

En nuestro sistema institucional cada Poder del Estado tiene funciones propias y exclusivas, fundado ello no sólo en evitar la concentración del poder sino también en la especialidad de las funciones que se deben cumplir (CSJN, Fallos 310:112); dentro de esa distribución de atribuciones compete al Poder Judicial "(...) el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre los puntos regidos por esta Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las Leyes y normas nacionales y locales (...)" (artículo 106 CCABA).
En ese orden, no existe "zona de reserva" si con ello lo que se pretende es sustraer infundadamente del control judicial parte de la actividad de la administración. Por tanto, si bien cada Poder del Estado tienen funciones que le son propias —de ordinario— éstas se encuentran sujetas, en el marco de un caso o controversia, al control jurisdiccional.
En rigor, ni la Constitución local ni la Constitución Nacional legitiman dentro de su articulado la existencia de la pretendida "zona de reserva", sin querer con ello significar que los jueces puedan sustituir a la administración o al legislador en la determinación de las políticas públicas, pero sí sosteniendo con ahínco su control de legalidad y constitucionalidad como función primordial del Poder Judicial dentro del Estado de Derecho.

A medida que se pretende aumentar el poder del Estado a través de un concepto vago y laxo de “zona de reserva”, y a partir del límite impreciso que aquél posee, “excusar” el control de legitimidad de la actividad administrativa, disminuye proporcionalmente la libertad de los ciudadanos, siendo que la regla que dimana del artículo 19 de la Constitución Nacional es justamente la inversa.
Es decir, a partir del axioma de que todo lo que no se encuentra prohibido se halla permitido para los habitantes de la Nación se colige que en todo caso la "zona de reserva" es de los ciudadanos frente al poder y no otra.

En el caso, la falta de sustento del hecho tomado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires como agravante en la causa -venta de mercadería vencida- para decidir el monto de la multa por falta de exhibición de precios, quita proporción y legitimidad al parecer de aquélla, debiendo reducirse su monto tal en un 50 %. En efecto, los hechos acreditados en la causa, quitan proporcionalidad al criterio jurídico de la autoridad administrativa, tornando su juicio arbitrario, toda vez que la circunstancia de que el actor no sea reincidente y mismo la falta de certeza, existente en estos obrados, sobre la existencia de mercadería vencida para la venta, imponen reducir la sanción por la falta de exhibición de precios a la suma de $ 5.000 (conf. CSJN, in re “Demchenko, Iván”, de fecha 24.11.98).

En el caso, se realizó una llamada telefónica a Hong Kong desde una escuela motivo lo cual tuvo como consecuencia la cesantía de la agente que cumplía funciones como casera. No obstante, el hecho de no registrarse actividad oficial en el edificio escolar cuando la llamada fue realizada, no prueba que hubiera sido efectuada necesariamente por la agente o algún miembro de su grupo familiar. Se advierte entonces que la autoridad administrativa sancionó a dicha agente sobre la base de meras presunciones que por si solas no pueden fundar una sanción extrema como la cesantía.
Por otra parte, no cabe responsabilizar a la agente por la eventual utilización del teléfono de la escuela por parte de otras personas. En efecto, no resulta razonable atribuirle responsabilidad por el hecho de hallarse al cuidado del establecimiento, toda vez que no es materialmente posible que ella pueda controlar el uso de la totalidad de los teléfonos del establecimiento educativo.

Cuando se trata de proteger el dominio público, la Administración está facultada legalmente para poner en ejecución sus actos, sin intervención judicial (arts. 12, LPA). Pero puede prima facie sostenerse que, ni el privilegio de la decisión ejecutiva ni el de la ejecución forzosa o acción de oficio, avala per se la prerrogativa de ejecutar por sí actos administrativos en supuestos en que deba usarse la fuerza contra las cosas o las personas. El reconocimiento a la Administración de una genérica potestad de ejecución forzosa de sus decisiones no puede defenderse con rigor en un sistema constitucional como el nuestro.
Si no se suspende la eficacia de la decisión administrativa, su ejecución forzosa provocará un cambio de la situación jurídica establecida antes de que los tribunales puedan pronunciarse sobre la legalidad de la decisión que le sirve de fundamento.

La generalización de la potestad de ejecución forzosa de un acto administrativo por parte de la administración no surge de la ley, que sólo menciona la posibilidad en supuestos particulares, verbigracia, “la protección del dominio público”. Aun en ese supuesto, el principio general en materia de tutela del dominio público, en cuyo mérito la Administración Pública puede actuar por sí misma, sin recurrir a la autoridad judicial, constituye una verdadera excepción en el orden jurídico. Para que esta posibilidad excepcional sea procedente, el carácter público del bien debe resultar indubitable, no debiendo existir respecto de dicho bien ningún derecho patrimonial de quien motive la actividad administrativa. (ver Migue, S. Marienhoff, Dominio Público, TEA, 1960, p. 275).

Competen al Estado las acciones petitorias y posesorias del derecho común, que deben deducirse ante los órganos judiciales. Nuestro Código Civil sigue esa tesis, pues, al declarar imprescriptible la acción reivindicatoria de la propiedad de una cosa que está fuera del comercio (art. 4019, inc. 1º), de hecho admite la precedencia de la acción reinvidicatoria de las cosas dominicales, deducible ante las autoridades judiciales.

El modo en que concretamente corresponde asistir a las personas que se encuentran en situación de emergencia habitacional es resorte exclusivo de la Administración. Sin embargo, ello no empece a que, frente a la omisión estatal, el Tribunal ordene el cumplimiento de los derechos de dichas personas, con las exigencias normativas contenidas en la Constitución de la Ciudad (arts. 17 y 31) y en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (arts. 2 y 11), sin por ello suplir las tareas propias del poder de ejecución.
La cobertura habitacional que ordena el Tribunal, entonces, podrá consistir, en la prolongación de un beneficio cautelarmente concedido, o bien, en el otorgamiento de algún otro plan que garantice el efectivo goce del derecho amparado y permita el desarrollo progresivo (y no regresivo) del acceso a una vivienda digna. Se trata de que la prestación conste administrativamente con todas las especificidades de rigor, para dar así cumplimiento no sólo material sino también formal al derecho habitacional que se reconoce al amparista.

Todos los términos del procedimiento administrativo –sin perjuicio de lo que corresponda para la interposición de recursos- que fueran establecidos por las normas vigentes para los particulares, son prorrogables, e incluso ha de considerarse limitada la facultad de negar las prórrogas (Ver Procedimiento Administrativo, Obra Colectiva. Agustín Gordillo, Director, Lexis Nexis; Depalma, p. 28). Por lo demás, coinciden Cassagne y Gordillo en que la Administración puede disponer la prórroga tanto antes de operarse el vencimiento como así también después (Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, Séptima ed. p. 552; Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo”, t. 4, ed. 2000, p. VIII-10).

La aplicación de la sanción de caducidad de la licencia de taxi con motivo de haberse vencido el plazo con que cuenta el titular para regularizar la situación de dicha licencia (art. 44 Ordenanza Nº 41.815) no es compatible con los principios de la Constitución Nacional y Local, y en particular con el principio de razonabilidad y proporcionalidad (art. 28 de la CN y 13, inc. 3, de la C.C.A.B.A.)
En efecto, aun admitiendo que las normas que reglamentan la actividad tienen un espectro mucho mayor que el control del delito, ya que también se valoran todos los recaudos referidos a las características técnicas del automóvil y la situación previsional de los choferes, no puede pasarse por alto que la referida sanción es equivalente a la que se aplica al titular de licencia que facilite la utilización de su taxímetro a un tercero que carezca de toda documentación. Es la más grave sanción de las alternativas previstas en la norma. En tales circunstancias el control judicial de la resolución que impone dicha sanción se dirige a valorar la proporcionalidad entre la medida y la finalidad de prevención y punición de la ley. De lo que se trata es de corregir en esta sede el exceso en la punición, lo que no implica descalificar las facultades de la administración en la materia.

No es contrato, en el sentido del derecho privado, el acto celebrado entre el Estado como persona de derecho público y un particular porque no existe en tal caso entre los contratantes igualdad jurídica (Messineo, Francesco, Doctrina General del Contrato, Buenos Aires, Ejea, 1952, t. 1, p. 52; Manual de Derecho Civil y Comercial, Buenos Aires, Ejea, 1995, t. IV, p. 435). Ello así dado que es presupuesto característico del contrato que las partes se encuentren en pie de igualdad, al menos desde el punto de vista jurídico, ya que no siempre lo están desde el punto de vista económico. La paridad jurídica se daría cuando los dos contratantes gozan de tutela de igual intensidad por parte de la ley, aunque alguno de ellos pueda influir en la libre determinación del otro para que estipule el contrato, imponiendo, prácticamente en forma unilateral, el contenido del mismo, como puede suceder en los contratos por adhesión o con cláusulas predispuestas. Aún en estos casos, es factible advertir la diferencia con el contrato administrativo. Porque la desigualdad jurídica se concreta en la posibilidad, por parte del Estado, no sólo de exigir el cumplimiento del acto celebrado con el particular -lo que también ocurre en el contrato de derecho privado- sino asimismo en la potestad de separarse de aquél y declarar sin efecto dicho acto, aunque a veces corresponda otorgar indemnización al particular. Pero éste, ante la actitud del Estado de no cumplir, sólo tendrá el recurso de pedir la reparación, pero no el cumplimiento. Implica ello un claro apartamiento del principio de que los contratos se hacen para ser cumplidos, como asimismo del que establece que el deudor no puede eludir el cumplimiento de la obligación ofreciendo satisfacer daños e intereses (arg. arts. 658, 725, 740, 741, 742, etc., del Código Civil). Tal desigualdad se justifica teniendo en cuenta el interés que persigue el Estado, que es el bien común, al que deben subordinarse los actos que realiza. Por eso es admisible la posibilidad de apartarse de una contratación por parte del Estado, en la medida en que ésta ya no realiza su fin público, pero debe advertirse sobre la necesidad de que tal poder discrecional sea ejercido exclusivamente por ese motivo. (ver Código Civil, art. 1502). De forma que existe una clara diferencia entre el contrato administrativo —que se caracteriza por sus cláusulas exorbitantes y su diverso trato— del civil donde las partes están en absoluto pie de igualdad, pero cuando la convención jurídica patrimonial en la que interviene el Estado y un particular carece de exorbitancia se debe encaminar la interpretación hacia la mayor paridad de trato.

Respecto del consentimiento en los contratos puede advertirse que la “declaración de voluntad común” a la que se refiere el artículo 1137 del Código Civil adquiere particularidades propias en el campo del derecho administrativo. De este modo, la finalidad inexcusable de toda la actividad de la administración, en cuyo mérito ésta siempre debe tener presente el interés público, hacen que la conjunción de voluntades generalmente se opere adhiriéndose el administrado a cláusulas prefijadas por el Estado para los casos respectivos. Es decir, frente a esas hipótesis, la fusión de voluntades se opera sin discusión de tales cláusulas por parte del administrado, el cual se limita a aceptarlas (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. III-A, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1983, 3ª ed., § 616). Otro dato diferenciador relevante es que la administración no siempre puede elegir libremente a su cocontratante; así, es muy común que el orden jurídico positivo la constriña a efectuar dicha elección observando o respetando ciertas normas y mecanismos (licitación —pública o privada—, concurso, etc.), exigencia que puede aparecer más acentuada con referencia a unos contratos que a otros (Marienhoff, op. cit., § 621, p. 153).

Cuando la Ciudad de Buenos Aires pretende proteger bienes de dominio público, el ordenamiento de aplicación –Art. 12 Ley de Procedimiento Administrativo- la faculta para, entre otras medidas, proceder a su desocupación administrativa sin necesidad de requerir intervención judicial. Más aún si, como ocurre en el caso del predio “Mercado de Pulgas” (Decreto Nº 1630/05), sus actuales ocupantes no han invocado y, menos aún, acreditado la existencia de autorización o permiso alguno que los autorice a ocupar el predio.
Asimismo, de la mencionada norma surge claramente que no es necesario que la administración demuestre, a efectos de ejercer su potestad de autotutela sobre sus bienes de dominio público, la existencia de un peligro de ruina inminente sobre dicho bien. En efecto, tal requerimiento no es aplicable cuando se trata de bienes de dominio público de la Ciudad sino que, por el contrario, solamente resultaría de aplicación cuando se trata de edificios que forman parte de sus bienes de dominio privado, o bien son propiedad de particulares.

En el caso, encontrándose debidamente demostrado en autos, por un lado, que las actuales condiciones del predio denominado “Mercado de Pulgas” suponen significativos riesgos para la integridad de sus ocupantes y de eventuales concurrentes y, por el otro, siendo la facultad de autotutela sobre bienes de dominio público una potestad expresamente reconocida a la Ciudad de Buenos Aires por el ordenamiento jurídico (artículo 12, LPA), el acto administrativo por el cual se dispone la desocupación administrativa del mencionado predio (Decreto Nº 1630/05) no aparece como manifiestamente ilegitimo o arbitrario.
A ello se suma, a su vez, que la realización de las obras necesarias para revertir la precaria situación en que se encuentra el mercado en la actualidad resultaría de muy difícil, sino imposible concreción, sin proceder previamente a la desocupación del predio y al retiro de los materiales allí acopiados por sus actuales ocupantes.

Dado que la Ciudad de Buenos Aires ha considerado especialmente evitar la eventual vulneración de los derechos constitucionales a trabajar y asociarse de los ocupantes del predio denominado “Mercado de Pulgas”, al arbitrar medidas tendientes a preservar la fuente laboral de los puesteros durante el lapso que demande la realización de las obras tendientes a su recuperación edilicia y que dichos medios aparecen prima facie como idóneos para evitar que la desocupación del predio signifique una afectación de la fuente laboral de los amparistas, no corresponde hacer lugar a la suspensión del Decreto Nº 1630/05 –que dispuso el desalojo administrativo del referido predio- toda vez que la ejecución del mismo no evidencia un peligro cierto para el derecho a trabajar y asociarse de los puesteros y, en consecuencia, tal argumento no resulta suficiente para sostener la existencia de verosimilitud en el derecho invocado que justifique la concesión de la medida cautelar por ellos solicitada con el objeto de que se ordene al Gobierno de la Ciudad que suspenda la ejecutoriedad del referido decreto, hasta tanto se efectúe la audiencia pública prevista en la Constitución de la Ciudad en forma previa a la modificación del uso de un bien del dominio público.

En el caso, encontrándose debidamente demostrado en autos, por un lado, que las actuales condiciones del predio denominado “Mercado de Pulgas” suponen significativos riesgos para la integridad de sus ocupantes y de eventuales concurrentes y, por el otro, siendo la facultad de autotutela sobre bienes de dominio público una potestad expresamente reconocida por el ordenamiento jurídico, el acto administrativo por el cual se dispone la desocupación administrativa del mencionado predio (Decreto Nª 1630/05) no aparece, al menos en el proceso cautelar, como manifiestamente ilegitimo o arbitrario.
A todo ello se suma, a su vez, que la ejecución o cumplimiento del acto cuestionado no ocasiona mayores perjuicios que su suspensión. Ello así, por cuanto, la administración ha arbitrado medios que, prima facie, aparecen como idóneos para evitar que la desocupación del predio signifique una afectación de la fuente laboral de los amparistas. En efecto, el acto cuestionado dispone que los actuales ocupantes del “Mercado de Pulgas” podrán utilizar un predio contiguo para continuar desarrollando allí su actividad como puesteros y, por su parte, muchos de ellos ya han suscripto convenios con la Administración a fin de materializar el traslado.
En virtud de estas consideraciones corresponde rechazar la medida cautelar solicitada por los puesteros tendiente a que se ordene al Gobierno de la Ciudad que suspenda la ejecutoriedad del referido decreto hasta tanto se efectúe la audiencia pública que prevé la Constitución de la Ciudad en forma previa a la modificación del uso de un bien de dominio público.

En el caso, de materializarse el curso de acción de la Ciudad -consistente en desalojar administrativamente el predio que los puesteros actualmente ocupan y donde ejercen sus actividades comerciales-, éste podría significar una seria lesión contra su derecho constitucional a trabajar y ejercer industria lícita (artículo 14 CN), dado que si bien la Ciudad menciona que ya se han suscripto 121 convenios para mudar puestos de ventas por sobre los 143 permisionarios autorizados por el Decreto Nº 1630/05 para desarrollar dicha actividad en el predio denominado “Mercado de Pulgas”, no es claro si tal cantidad de personas comprende a la totalidad de los puesteros que actualmente ocupan dicho mercado. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín).

En el caso, toda vez que el acto administrativo que ordena el desalojo (Decreto Nº 1630/05) del predio denominado “Mercado de Pulgas” no explica porqué ha optado por la solución que aparece como más gravosa para los derechos de los puesteros, éste es, en este aspecto y en el marco provisional del proceso cautelar, irrazonable. Y, en consecuencia, se configura la verosimilitud del derecho invocado para que proceda la medida cautelar solicitada por los puesteros tendiente a que se ordene al Gobierno de la Ciudad que suspenda la ejecutoriedad del referido decreto hasta tanto se efectúe la audiencia pública que prevé la Constitución de la Ciudad en forma previa a la modificación del uso de un bien de dominio público. Tal conclusión no implica desconocer la potestad de autotutela que la Ciudad ejerce sobre sus bienes de dominio público sino, simplemente, señalar que dicha facultad debe ser puesta en práctica en forma razonable, debidamente motivada y, finalmente, respetando los derechos constitucionales de los administrados.
Ello así, dado que si bien no está en duda que el predio denominado “Mercado de Pulgas” requiere de urgentes reparaciones o refacciones a fin de conjurar los riesgos a la seguridad de las personas que por él transitan diariamente (ya sean puesteros, compradores o incluso transeúntes), la Ciudad no explica por qué es necesario proceder al desalojo total del predio, en vez de efectuar remodelaciones o refacciones parciales (pudiendo, a tal efecto, proceder a desalojar solamente en forma parcial el predio y, una vez efectuadas las reparaciones en dicho sector, reincoporar a los puesteros allí ubicados y, entonces, proceder de la misma forma con las otras partes del mercado). Más aún si se tiene en cuenta que, a través de soluciones de esta índole, la Ciudad podría tutelar los dos bienes que aparentemente estarían en conflicto en el caso -por un lado, el derecho a trabajar de los amparistas y, por el otro, la seguridad de éstos y de cualquier otra persona que transite por el mercado. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín).

En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada y disponer la suspensión de la ejecutoriedad del decreto Decreto Nº 1630/05 que dispone el desalojo del predio denominado “Mercado de Pulgas” ya que se encuentra debidamente acreditado el peligro en la demora, por un lado, porque la Ciudad no ha garantizado que trasladará a todos los actuales ocupantes del mercado al predio contiguo, así como tampoco ha dado garantías de que todos ellos serán luego reincorporados una vez efectuadas las refacciones. Por el otro lado, el acto administrativo que dispone el desalojo no fija en forma cierta un plazo para la conclusión de las obras de refacción y reparación que ordena realizar, de manera que ello significa afectar un derecho constitucional del cual los amparistas son titulares –el derecho a trabajar- en forma indefinida e irrazonable. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín).

El ordenamiento de aplicación ha previsto que, respecto del personal que ha sido sumariado, la Administración está facultada para adoptar un doble régimen de medidas preventivas.
Por un lado, dicho personal puede ser suspendido preventivamente o bien trasladado, de acuerdo a lo previsto en el artículo 52 de la Ley N° 471 de Relaciones Laborales en la Administración Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ello cuando se den las dos condiciones previstas en la citada norma: a) cuando ello resulta necesario para esclarecer los hechos investigados, bien; b) la permanencia en funciones del agente resulta inconveniente. Cuando la Administración adopta este tipo de medidas, el personal no podrá permanecer en esa situación por un período superior a los 90 días corridos.
Por otro lado, el ordenamiento aplicable prevé que el personal sumariado y que, a su vez, haya sido suspendido o trasladado, puede ser sometido al Régimen de Disponibilidad previsto en el Capítulo XIII de la Ley N° 471 –artículo 57 inciso c)- y, en este caso, dicha ley ha detallado que el plazo por el cual dichos agentes pueden permanecer en situación de disponibilidad será establecido por vía reglamentaria.

Respecto del personal sumariado o trasladado y que, a su vez, ha sido declarado sujeto a disponibilidad, resultan de aplicación los plazos previstos en el artículo 10 del Decreto N° 2182/03, que ha reglamentado el Capítulo XIII de la Ley N° 471.
Ello así dado que la excepción que contiene el artículo 58 del Capítulo XIII de la Ley N° 471 respecto de los agentes comprendidos en el artículo 57 inciso c) de dicha norma –es decir, aquéllos suspendidos preventivamente o cuyo traslado se hubiese dispuesto por considerarse presuntivamente incursos en falta disciplinaria conforme el artículo 52 de la ley- y, a su vez, sometidos al régimen de disponibilidad –en cuanto establece que a éstos no se les aplicará lo dispuesto en dicho artículo- no se refiere a la delegación que allí se establece en el segundo párrafo, facultando a la Administración a reglamentar el período de disponibilidad –delegación que, por lo demás, resulta superflua por cuanto la facultad de reglamentar el régimen de empleo público de sus propios agentes es una potestad propia del Poder Ejecutivo local conforme surge del artículo 102 de la Constitución de la Ciudad, sino a lo previsto en el primer párrafo de dicha previsión, en cuanto dispone que los agentes que no han sido reubicados durante el período de disponibilidad cesarán en sus cargos y serán correspondientemente indemnizados.

De la Ley N° 471 de Relaciones Laborales en la Administración Pública de la Ciudad que establece el Régimen de Disponibilidad para empleados del Gobierno local, y su Decreto reglamentario N° 2182/03, surge que existen dos regímenes diferenciados y, entonces sometidos a plazos diferentes: por un lado, el personal sumariado que ha sido suspendido o trasladado, cuya suspensión o traslado no puede exceder el plazo de 90 días –artículo 52 de la Ley N° 471- y, por el otro, el personal sumariado que, además de haber sido suspendido o trasladado, ha sido también declarado sujeto a disponibilidad, cuyo período de traslado no puede exceder un plazo que va desde los 6 meses hasta los 12 meses, según la antigüedad del agente –artículo 10 del Decreto N° 2182/03.

Si el Estado en juicio puede desistir de la acción de expropiación interpuesta hasta tanto ella no se haya materializado, nada obsta a que pueda invocar en el marco de un proceso —y sin necesidad de ratificación legislativa alguna— el abandono de la expropiación por el transcurso del tiempo. Nada impide que la configuración de esa figura, aún cuando se produzca fuera del trámite judicial —dado que acaece por el transcurso del tiempo—, también pueda ser declarada por el tribunal que entienda en la pertinente demanda expropiatoria.

En el caso, resulta del estudio de las actuaciones administrativas que no existe hasta el presente respecto de la actora un acto administrativo que la segregue de los cuadros de la administración pública, cuya impugnación por parte del agente damnificado habilite la posibilidad de su revisión mediante la vía del recurso directo ante la Cámara de Apelaciones consagrada en el artículo 464 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.
Así, sin perjuicio del eventualmente necesario estudio acerca de cuáles son las características de su vínculo con el Gobierno de la Ciudad, la administración no ha manifestado -en forma de una expresa decisión que genere efectos jurídicos directos respecto de la actora- su voluntad de extinguirlo.
Por tal motivo, la interposición de dicho recurso resulta formalmente inadmisible y debe rechazarse sin sustanciación. Lo expuesto no implica, por cierto, que la actora acuda por los cauces administrativos y/o judiciales pertinentes en defensa de los derechos que considere vulnerados. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

En el caso, toda vez que el texto del Código de Planeamiento Urbano vigente al momento de dictarse el acto que consagraba una nueva área de protección histórica establecía que cualquier obra de demolición, obra nueva, ampliación, transformación o reforma en cualquier grado que se desarrollase en el sector debía contar –por expresa decisión legal- con el visado de un órgano específico, no aparece como manifiestamente arbitraria o ilegítima la decisión de paralizar en forma preventiva las obras cuyo trámite habrían omitido un procedimiento específico esencial.

La Ley de Procedimiento en materia de Faltas (Ley Nº 1217, art. 7, inc. ‘b’) autoriza a los órganos administrativos, en ejercicio del poder de policía, a proceder a la clausura preventiva de los locales sin el cumplimiento, con carácter previo, del procedimiento previsto en el artículo 7, inciso d), de la Ley de Procedimientos Administrativos, y sin perjuicio de su observancia en el dictado del acto definitivo.

La Resolución Nº 301/CM/2002, en su artículo 2, aprobó el Reglamento Interno del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires. Dicho Reglamento, en su artículo 147 supeditaba la resolución definitiva del sumario administrativo al dictado de la sentencia penal firme.
En consecuencia, en el caso, estando vigente la mencionada resolución al inicio del sumario administrativo, el Consejo de la Magistratura de la Ciudad no puede dictar ninguna resolución hasta tanto no exista sentencia firme en sede Penal. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

El inicio de un proceso administrativo para sancionar a un funcionario público no significa el “congelamiento” del régimen procedimental vigente en ese momento, que es susceptible de ser modificado. Sería inválida, naturalmente, una reforma del régimen procedimental destinada exclusivamente a atentar contra la persona del sumariado con el único fin de perjudicarlo.
No se trata aquí de una cuestión relativa a la “retroactividad” de las normas de procedimiento sino de la sucesión en el tiempo de diferentes regímenes de procedimientos, que se aplican, claro, de forma sucesiva, para realizar los diferentes actos del procedimiento. De esta manera, se conserva la validez de los actos ya realizados conforme la antigua norma y, a la vez, las nuevas decisiones de trámite se dictan válidamente si lo hacen de acuerdo con las reglas de procedimiento vigente.

Concebida la Administración pública como una organización compleja a través de la cual el Estado procura safisfacer –de modo práctico, concreto, directo y permanente- objetivos de interés general, el ejercicio del poder disciplinario frente a sus agentes tiene por finalidad resguardar la unidad de acción, en tanto la finalidad última de la organización administrativa es la consecución del bien común.
En tal sentido, este Tribunal ya ha destacado en otras oportunidades que el derecho disciplinario constituye una de las manifestaciones del derecho sancionador, entendido, de forma amplia, como la regulación general de la potestad punitiva del Estado (esta Sala, in re “Placido, Rita Celia c/GCBA s/Impugnacion Actos Administrativos”, Expte. EXP. n.º 3981). De esta forma, en general se reconoce la posibilidad de que el poder punitivo del Estado sea ejercido directamente por la Administración, a través de un procedimiento administrativo sancionador (o “sumarial”), que concluye en un acto administrativo (“de contenido sancionador”) y que, como todo acto, debe ser susceptible de un control judicial posterior (“revisión judicial de la actuación administrativa sancionadora”).

El ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administración respecto de sus empleados se encuentra regido por el “principio de razonabilidad”, entendido éste como la debida proporción que debe existir entre, por un lado, los fines perseguidos por el legislador al autorizar a la Administración para aplicar una sanción disciplinaria frente a un determinado hecho o circunstancia y, por el otro, los medios cuyo empleo se ha autorizado para alcanzar dicho fin. Si el reconocimiento del ejercicio de la facultad disciplinaria por parte de la Administración tiene por objeto permitir a ésta tutelar su eficiencia y buen funcionamiento en el cumplimiento de cometidos de interés general, es evidente entonces que las sanciones que a tal efecto se le autoriza por vía legislativa a aplicar –en cumplimiento del principio de legalidad- deben necesariamente ser idóneas para alcanzar tal fin.

La facultad para declarar cesante a un empleado público por haber éste cometido un delito doloso sobre el que ha recaído sentencia judicial firme sólo se adecuaría al standard de razonabilidad del acto administrativo si la conducta que ha sido merecedora de reproche penal tiene suficiente y adecuada vinculación con el cargo público o las tareas que el agente desarrolla. Así, tal circunstancia se daría si, por ejemplo, la sanción punitiva se origina en la inobservancia de los deberes inherentes a su calidad de empleado público, o bien se trata de un delito cometido en ejercicio o en ocasión de las funciones que le han sido encomendadas o valiéndose de las cosas o bienes a los que tiene acceso en tal carácter o, asimismo, cuando el ilícito ha sido perpetrado en perjuicio de la Administración. En todos los casos señalados –enumeración ejemplificativa y obviamente no taxativa- el criterio de proporcionalidad entre el medio empleado –la posibilidad de declarar cesante al agente- y la finalidad perseguida –tutelar el buen funcionamiento de la organización estatal- resulta adecuadamente satisfecho. Este es el criterio que ha expresamente adoptado el legislador constituyente local en el artículo 57 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. No resultaría razonable, en cambio, interpretar que el artículo 48 inc. f) de la Ley Nº 471 –en cuanto reglamentación de la norma constitucional antes transcripta- obliga a la Administración a aplicar dicha sanción frente a todo delito doloso penado, con prescindencia de su vinculación al cargo o funciones que el agente titulariza (vgr. estafa no perpetrada contra la administración, lesiones leves no causadas a otro empleado público, etc.).

Cuando se trata de un acto administrativo regular (art. 12 LPA) que otorga derechos subjetivos concretos, si la Administración pretende alterar o eliminar los efectos de dicho acto estable y regular por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, tal decisión debe estar acompañada de la correspondiente indemnización (art. 18, in fine, LPA).

La estabilidad o irrevocabilidad en sede administrativa es la regla principal que se aplica para el acto administrativo que ha generado derechos subjetivos. Dicha regla surgió como una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la institución denominada “cosa juzgada administrativa”, que se impuso a pesar de que su régimen no era enteramente similar al de la cosa juzgada judicial. Es que, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal —no material— en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación favorable al administrado (Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, 6ª ed., p. 273 y ss.).
Dentro de este planteo tradicional de la “cosa juzgada administrativa”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido un conjunto de condiciones necesarias para su configuración a partir del caso Carman de Cantón, Elena c/ Gobierno Nacional (CSJN, Fallos, 175: 367). Con tal concepto, por tanto, se ha caracterizado una situación jurídica que torna irrevocables los respectivos actos, que entonces resultan inmutables o inextinguibles en sede administrativa y sólo impugnables por vía de anulación ante el órgano jurisdiccional. En síntesis, la expresión “cosa juzgada administrativa” constituye una nueva fórmula que condensa la idea de acto administrativo inextinguible o inmutable en sede administrativa (Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1988, 3ª ed., pp. 610/1). Y esta interpretación se ve robustecida por la circunstancia de que, como resultado de las concepciones que aporta el estado de derecho, la regla en el acto administrativo unilateral es la de la inmutabilidad, irrevocabilidad o estabilidad. La revocación constituye un instituto que sólo procede en circunstancias de excepción; lo normal es la irrevocabilidad del acto.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación admitió la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia de actos administrativos que otorgan permisos de construcción cuando la obra está iniciada, con motivo de una ordenanza posterior al permiso que derogó la vigente en tiempo de aquél y que prohibió, en consecuencia, la construcción de determinada clase de edificios en ciertas zonas edilicias; pero dejó a salvo la correspondiente indemnización por los perjuicios que cause al interesado (Pustelnik, Fallos, 293:133, año 1975, ver: Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 3, El acto administrativo, Buenos Aires, FDA, 2004, 8ª ed., cap. IV, 10.1.5, 10.2, 10.2.1 a 10.2.4, p. 23 y ss).

La competencia que el artículo 48 inciso f) de la Ley Nº 471 atribuye a la Administración para aplicar cesantías sólo resultaría de aplicación cuando la autoridad administrativa entienda –y a, su vez, explique- que existe una relación razonable entre las tareas que el agente desarrolla o su cargo y función y el delito cometido. Aún en este caso, la administración deberá considerar y, por supuesto, explicitar si las circunstancias particulares del caso justifican la aplicación de una sanción más leve, en la medida en que ésta resulte más idónea en el caso concreto para tutelar el buen funcionamiento de la organización administrativa de la cual el agente forma parte y, asimismo, favorecer la reinserción social del condenado.

La facultad conferida a la administración por el artículo 487 de la Ley Nº 471 no se puede interpretar como una sanción objetiva de aplicación automática frente a todo delito doloso, significaría, en definitiva, contrariar los objetivos generales establecidos en el ordenamiento jurídico.
La aplicación indiscriminada y no casuística de una cesantía no solamente contribuiría al proceso de reinserción social de quienes han sido sujetos pasivos de una sanción penal en suspenso, sino que, en definitiva, sometería dicho proceso a un serio riesgo, al precarizar aún más la situación personal del condenado con el consecuente riesgo de marginalización –ello, ante la imposibilidad cierta que sufren quienes han sido sometidos a un proceso penal para reinsertarse en el mercado laboral y obtener así los recursos necesarios para su sustento y el de su familia-.

En el caso, en el local clausurado se desarrollaría como actividad principal el servicio de restaurante. Es evidente que, ante la comprobación por parte de los inspectores actuantes de que allí se llevaba a cabo también una actividad respecto de la cual no se poseía habilitación (baile clase “c”), la normativa aplicable al caso solamente autorizaba a proceder a la inmediata clausura de dicha “actividad”, pero no así a la clausura del “establecimiento”, donde también se llevaban a cabo otras actividades (restaurante, etc) respecto de las cuales el comerciante no se encontraba en infracción, salvo –claro está- que existiesen fundadas razones para ello.
De esta forma, y toda vez que la administración no expresó en el acta de clausura ni siquiera en forma somera cuáles son las razones que llevaban a adoptar la opción más gravosa para los intereses del particular –esto es, cuáles son los motivos que lo llevaban clausurar el “establecimiento” en vez de solamente prohibir el desarrollo de la “actividad” respecto de la cual se carecería de habilitación-, tal medida se manifiesta como ilegítima.

El régimen de incompatibilidades establecido en el capítulo II del anexo III del Decreto Nº 670, reglamentario del Sistema Municipal de la Profesión Administrativa (SI.MU.PA.) se refiere al desempeño de cualquier otro cargo u empleo de carácter permanente o transitorio en el ámbito de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, o en el sector público Nacional, Provincial o Municipal. Asimismo, las disposiciones contenidas en el artículo 12 de la Ley de Empleo Público Nº 471, ofrecen una respuesta similar, esto es, la incompatibilidad del desempeño de un cargo en la órbita administrativa con el “ejercicio de cualquier otro remunerado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como en el orden nacional, provincial o municipal, salvo en los casos en que el Poder Ejecutivo autorice la acumulación por razones fundadas”. Así, ninguna mención existe en la normativa invocada como fundamento del acto impugnado, que revele un supuesto de incompatibilidad respecto de un haber jubilatorio por actividades ejercidas en otra jurisdicción.
En consecuencia, dado que en el caso la Administración dispuso el cese de una agente por razones de incompatibilidad entre el empleo público que ocupaba y el referido beneficio jubilatorio del que gozaba, se dan los requisitos que permiten conceder la medida cautelar por él solicitada, tendiente a que se suspenda dicho acto administrativo.

El artículo 464 del Código Contencioso Administrativo y Tributario no hace ninguna distinción respecto de que la vía resulte procedente frente a supuestos en que la separación del agente de la administración se deba, exclusivamente, a una sanción de origen disciplinario, con el trámite de un sumario previo. Así, el recurso previsto, que constituye una acción ordinaria de revisión con plenas posibilidades de debate y prueba, exige tres requisitos: a) la existencia de un acto administrativo; b) que disponga la cesantía o exoneración; y c) que se aplique a quien revista como empleado público permanente, es decir que goce de estabilidad.
En consecuencia, incorporar nuevos presupuestos para incoar este proceso implicaría desvirtuar un mecanismo previsto por el legislador a los fines de brindar una revisión ágil de una situación de graves consecuencias para el agente público, como lo es una medida de expulsión. Justamente, la razón que habilita una vía diversa a la ordinaria es la urgencia de dar respuesta a la incertidumbre de quien se enfrenta a un juicio en el que pretende la nulidad de un acto que lo separa de la administración definitivamente.

El permiso de ocupación del dominio público lleva implícita la condición de ser en todo momento compatible con el interés público y, por consiguiente, revocable por la administración pública sin recurso alguno por parte del beneficiario. Es, en principio, una tolerancia que la administración pública admite en interés del usuario, en ejercicio de sus potestades sobre el dominio público (Confr. Villegas Basavilbaso, R. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. IV, p. 218, Buenos Aires, 1952).
Frente a lo expuesto, una medida cautelar de suspensión del acto administrativo que dispone el desalojo de quien goza de esta clase de permiso resulta infundada en tanto parecería reconocer un derecho subjetivo al espacio cuestionado, derivado de la mera ocupación de hecho de un lugar. Ni siquiera los principios generales del derecho administrativo permitirían considerar "prima facie" que una situación de hecho como esta hubiera podido generar un derecho subjetivo al uso del espacio. Es que, esta clase de permisos configuran tan sólo un acto de tolerancia, de carácter precario que, en principio, no se presenta como suficiente para evidenciar la manifiesta arbitrariedad del acto administrativo que los deja sin efecto.

Si bien el texto del artículo 47 de la Ley de Defensa del Consumidor es claro en cuanto a que las sanciones deben ser publicadas en todos los casos, nuestro Máximo Tribunal se ha expedido al respecto de forma contundente, sosteniendo que “la facultad que le asiste a la autoridad de aplicación de graduar las sanciones de acuerdo a los antecedentes del infractor y a las circunstancias del caso según el artículo 49 de la Ley Nº 24.240 se limita a la facultad de aplicar, en forma conjunta o independiente, cualesquiera de las sanciones enumeradas en cada uno de los incisos del artículo 47, mas dicha facultad no alcanza al último párrafo del mencionado precepto, el cual determina de manera imperativa que la resolución condenatoria debe publicarse en el diario de mayor circulación del lugar donde la infracción se hubiera cometido, a costa del infractor” (CSJN, in re “Banco Bansud SA c/Secretaría de Comercio e Inversiones s/Disposición 1242/98”; SAIJ, sumario A0057750).

Cuando el contribuyente adecua su comportamiento tributario al criterio interpretativo exteriorizado por la administración y, posteriormente ésta última modifica su postura y pretende otorgarle efectos retroactivos, podría sostenerse que, si la primera interpretación, a la luz de la siguiente que la modifica, fue equivocada, la pretensión de aplicar retroactivamente el nuevo criterio es válida ya que el contribuyente habría abonado diversos importes, pero por una suma menor de la que correspondía de acuerdo al mandato legal y, por ende a su capacidad contributiva. Pero también, de forma alternativa, podría protegerse de la situación del deudor de buena fe, que canceló una obligación de derecho público de acuerdo al criterio expuesto por el propio sujeto acreedor.
En estas situaciones se aprecia claramente una tensión entre dos valores que merecen tutela en el ordenamiento jurídico: el exacto cumplimiento de la obligación legal-tributaria de acuerdo a la respectiva capacidad contributiva y por otra parte, la seguridad jurídica (cfr. la postura de Geraldo Ataliba, que vincula seguridad jurídica con la “supresión de la incertidumbre y de la sorpresa en el obrar estatal“ y la ”protección de la confianza”, y así como la síntesis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, que pueden compulsarse en Casás, José O.,”Seguridad Jurídica y tributación”, Revista Jurídica de Buenos Aires, ejemplar del año 2001, referido a “Derechos humanos y Tributación”, Buenos Aires, Lexis Nexis, páginas 66 y 68; y su voto en la causa “Nación AFJP”, sentencia del Tribunal Superior de Justicia del 4 de Junio de 2003, fundamentos 3 y 4).
La solución de este dilema no es sencilla, ya que fácilmente pueden encontrarse argumentos (v.g. igualdad ante las cargas públicas, disponibilidad de la renta fiscal ), para fundar una conclusión que sostenga –a pesar de que el contribuyente haya obrado de buena fe y de acuerdo a la interpretación del organismo recaudador- que el pago no fue íntegro -no se adecuó al mandato legal- y, por ende que la deuda no se encuentra extinguida. Sin embargo, por razones de estricta seguridad jurídica, que moderan la rigidez de la reserva de ley, el pago efectuado de acuerdo con la interpretación realizada por el organismo recaudador extingue la obligación tributaria y, por ende, todo cambio de criterio deberá aplicarse hacia el futuro y no podrá tener efectos con respecto a las obligaciones pasadas ya canceladas.

Para que se opere un reencasillamiento en virtud del principio de “igual remuneración por igual tarea” resulta indispensable que se indique la existencia de agentes que desempeñan las mismas funciones que quien efectúa el reclamo y perciben un salario mayor. Es decir que el agente que lo solicita debe acreditar fehacientemente la situación de discriminación, o sea: que se remunera en forma desigual a la misma tarea (cfr. el criterio expresado por esta Sala, en las causas “Flores, Nicolasa Lila y Otros c/GCBA s/Empleo Público (No Cesantía Ni Exoneración), Expte. Nº 4048, sentencia del 22/04/04”; “Lafica, Cándido Rafael y otros c/GCBA s/Empleo Público (No Cesantía Ni exoneración)”, Expte Nº 4450, sentencia del 16/09/04, y “Míguelez, Aníbal Evelio c/GCBA (Dirección General de Policía Municipal) Expte. Nº 2886, sentencia del 13/02/2004, entre otras).
Asimismo, la procedencia de un reclamo que invoque el principio constitucional de “igual remuneración por igual tarea” exige que se acredite fehacientemente la identidad de las tareas realizadas por el agente y las realizadas por terceros. Es decir, el agente debe demostrar que la Administración no le reconoce una remuneración que es la general y habitual para el tipo de tareas que realiza, o que, al menos, es la recibida en una cantidad considerable de casos. Cabe agregar que la existencia de antecedentes aislados en que la Administración haya incrementado el sueldo de alguno de sus agentes, no es suficiente para tener por configurada una situación discriminatoria en desmedro del agente.

Como establece el artículo 89 del Código Civil, el domicilio es “el lugar donde las personas tienen establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios”. Es evidente, entonces, que la eventual individualización de los inmuebles ingresados al Estado a consecuencia de herencias vacantes no implica revelar el domicilio de persona alguna, ni siquiera de los respectivos causantes, por cuanto ellos podrían tener un domicilio diferente, no necesariamente coincidente con la dirección del bien inmueble.
Ello tampoco significa vulnerar el derecho a la intimidad de terceros en aquellos supuestos en que el causante es sólo titular de una parte indivisa de un inmueble, o bien cuando pudieran existir otros causahabientes interviniendo en los juicios sucesorios, por cuanto la única información que la Ciudad debe proveer al accionante es aquella que permita individualizar al inmueble y al causante, pero sin incluir para ello ninguna referencia o dato correspondiente a eventuales copropietarios del bien.

Aun para el caso en que hacer públicos los datos referentes a herencias vacantes importase facilitar la posibilidad de que se presenten falsos herederos o bien dejar a los respectivos inmuebles desocupados que compongan el acervo hereditario en situación de ser intrusados, ambos riesgos son evitables y, a su vez, la Ciudad cuenta con los medios y recursos necesarios para conjurarlos.
En efecto, toda vez que en nuestro ordenamiento las cuestiones patrimoniales que se susciten en el marco de una herencia vacante se resuelven en la órbita judicial, más precisamente, en el marco de un juicio sucesorio, frente a la eventual presentación de falsos herederos que pretenden apoderarse ilegítimamente de los bienes del causante, la Ciudad cuenta con diversas garantías y recursos judiciales que le permitirían, en ese supuesto, oponerse eficazmente a tales pretensiones.
En sentido concordante, también es evidente que la Ciudad dispone de diversos medios –tanto judiciales como aquellos propios de las fuerzas de seguridad- para evitar que los inmuebles correspondientes a herencias vacantes sean intrusados.

La Administración, en su carácter de ente regulador de impuestos, resulta ser un tercero en la relación entre el adquirente y el enajenante de un vehículo, por lo que, la inscripción de la transferencia ante el Registro de la Propiedad Automotor le es oponible, conforme lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto- ley Nº 6582/58.
Por consiguiente, la baja a que alude el artículo 192 del Código Fiscal (t.o. 1992) es la inscripción del cambio de titularidad del vehículo ante el Registro y no la obligación de tramitar la baja del mismo ante la Dirección General de Rentas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, pues de otro modo la mencionada norma resultaría inconstitucional por contravenir lo dispuesto en el artículo 1 del citado Decreto- ley (art. 31 de la Constitución Nacional).

El límite de los descuentos hasta un 30% de los salarios de los empleados de la administración municipal por obligaciones emergentes de préstamos de dinero, no puede superarse, comprendiendo tanto embargos como débitos convenidos, y no puede afectarse el sueldo mínimo. En estas condiciones, la administración debe liquidar el salario del agente de acuerdo al régimen jurídico vigente no pudiendo superar el límite impuesto por el Decreto Nº 1916/03 (confr. doctrina de esta Sala in re “Acosta Felix c/ GCBA s/ Amparo” Expte. 6458, 7/10/04).

Conforme lo dispuesto por el artículo 6.3.1.2 del Código de Edificación (Obras en Contravención del Código de la Edificación) y del Decreto N° 2805/90 que regula el procedimiento que debe seguir la Administración cuando un particular gestiona el registro en base a lo dispuesto por el artículo 6.3.1.2 C.E. de obras materializadas sin permiso en unidades sujetas al régimen de la Ley N° 13.512 y los requisitos que deben exigirse en tal circunstancia, surge la facultad de la administración de disponer el restablecimiento de la situación originaria de las construcciones realizadas sin permiso o la demolición de las obras que fueran realizadas en contravención a las normas vigentes en materia de planeamiento urbano y edificación, cuando se afectare la seguridad, salubridad o la estética edilicia o se avance o resientan los derechos o bienes jurídicos de terceros, condóminos, etc. Es decir, que para poder hacer uso de esa facultad además de la construcción de obras en contravención debían darse los restantes extremos que tenían que estar previamente determinados por dictámenes o fallos.
En este contexto, la orden de demolición dispuesta en el caso por la administración resulta desproporcionada ya que se trata de una ampliación de aproximadamente 15 m2 que, por las características de la construcción, no representa riesgo a la salud, seguridad o estética edilicia que aconsejaran en una primera instancia proceder a su demolición. Además, para el supuesto de avance o resentimiento de los derechos de vecinos o copropietarios, esa circunstancia debía ser determinada (administrativa o judicialmente) en forma previa a la orden de demolición. Es decir, que hasta tanto no hubiera cosa juzgada sobre ese punto no se podía pasar al siguiente paso (demolición). Todo ello sin perjuicio de la facultad de imponer el apercibimiento de la demolición. Sin embargo, ello no ocurrió en este caso, lo cual corrobora que el acto impugnado se encuentra viciado en cuanto dispuso la demolición, sin observar las cuestiones apuntadas.

El denominado “poder de policía” no es un concepto de vigencia autónoma, a partir del cual se puedan ampliar las facultades de la administración y limitar los derechos individuales en aras del bien común.
En función del principio de legalidad, la administración no puede actuar sin una fundamentación legal expresa o razonablemente implícita, por lo que, a fortiori no podrá avanzar sobre derechos individuales ante la ausencia de tal previsión legislativa. Sentado ello, no es posible admitir una restricción antijurídica de los derechos individuales –en cuanto no proceda de leyes provenientes de órganos representativos- sustentada sólo en un impreciso “poder de policía”. Lo contrario implicaría adoptar un concepto autoritario del ejercicio de las potestades estatales, en un todo incompatibles con el principio rector de las instituciones de la Ciudad de Buenos Aires, por lo que se las califica de republicanas y representativas, organizadas como una democracia participativa (artículo 1º C.C.A.B.A.). Es que en el marco de una sociedad democrática, subordinada a la Constitución y las leyes, el principio general son los derechos individuales que, en los casos en que el legislador considere expresamente conveniente por razones de interés general, se someten a taxativas limitaciones por parte del poder estatal (conf. “Banque Nationale de Paris”, ya citado; “Kronopios S.R.L. c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA), sentencia del 6/3/2001).

En el caso, la Administración ordenó la demolición de una obra en atención a lo previsto por el Decreto N° 2805/90 que resulta concordante con la Ley N° 13.512, en cuanto exige la conformidad del 100% de los copropietarios para el supuesto de que obras realizadas sin permiso se asentaren sobre partes comunes de una propiedad horizontal.
A partir de ello y siendo que el silencio guardado por los consorcistas no puede entenderse como un asentimiento frente a la actividad desarrollada por el copropietario que realizó la obra –atento la falta de configuración de las excepciones contempladas por la última parte del citado artículo 919 del Código Civil-, es que cabe arribar a la conclusión de que el punto concerniente a la conformidad de los copropietarios en los términos del artículo 7º de la Ley N° 13.512 habrá de dilucidarse, en caso de entenderlo pertinente los interesados, en el marco consorcial correspondiente o bien en el ámbito de un proceso judicial en el que tengan participación todas las partes involucradas.

En materia de otorgamiento de licencias de conducir, no puede permitirse una ponderación sin fundamentación dado que se caería en la contradicción de que una facultad principalmente reglada como es la de otorgar la licencia –en la que cumplidos los requisitos establecidos por la normativa aplicable, artículo 14 de Ley N° 24.449 y su reglamentación habría que proceder a su otorgamiento- se convierta en actividad discrecional en violación de la norma. Al existir un margen de discrecionalidad acotado que en determinados supuestos podría ser ampliado, para evitar que esa utilización de discrecionalidad resulte arbitraria debe necesariamente ser fundada, debe adecuarse a la normativa. Sólo de esta forma el acto que desestime u otorgue la licencia o considere su otorgamiento cumplirá con todos los elementos exigidos por la ley de procedimientos administrativos de la Ciudad para que la existencia de ese acto resulte válida (conf. art. 7 Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad).

En el caso, la obligación impuesta por el juez a quo de otorgar la licencia de conducir se encuentra condicionada al cumplimiento de los requisitos impuestos por la normativa aplicable. Esta decisión no vulnera el principio de división de poderes ni la facultad de contralor del Gobierno de la Ciudad ya que sigue siendo el Gobierno quien controla el cumplimiento de los requisitos exigidos y, en caso de estar acreditados, procede a otorgar la licencia. Pero, por otra parte, la obligación impuesta tiene como efecto necesario que, de ser cumplidas esas exigencias, deberá otorgarse la licencia solicitada.
Cumplidos los requisitos para el otorgamiento de la licencia de conducir, que son tanto a favor del individuo solicitante como de toda la sociedad, no se afectaría el bien común. De lo contrario, se caería en la contradicción de que el sistema instaurado no resulta útil ni adecuado para el cumplimiento de una de sus finalidades –como es la preservación del bien común- y con ello carecerían de sentido incluso las facultades de contralor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, ya que estaría aplicando y exigiendo requisitos dentro de un sistema inútil.

La Comisión Municipal de la Vivienda no puede pretender hacer valer potestades exorbitantes –como el régimen de ejecución de sentencias contempladas en los artículo 399 y 400 del Código Contencioso Administrativo y Tributario- cuando, como ocurre en el caso, ha sido traída a este juicio en virtud del incumplimiento de las obligaciones que posee como propietario de una unidad funcional de un edificio de propiedad horizontal.
En tales circunstancias, lo que debe prevalecer es la letra del reglamento de copropiedad y por lo tanto, debe quedar sometida –al igual que cualquier copropietario moroso- a sufrir el embargo y potencial subasta del inmueble en su caso.

En el caso, la administración sostiene que es improcedente la condena a abonar las facturas dispuesta en la sentencia, pues resulta un requisito ineludible para su cancelación la presentación de los partes de recepción definitiva, conforme lo establece el Decreto Nº 7522/78.
En este punto se tornan relevantes el principio dispositivo que estructura el Código Contencioso local y el principio de congruencia, pues es claro que las normas generales que constituyen el régimen de contrataciones del Estado no pueden ser dejadas de lado (esto es: ser modificadas, derogadas o sustituidas) por la propia voluntad de la Administración (o por la conjunción de las voluntades de la Administración y el contratante privado), para crear sistemas contractuales más sencillos o abreviados en su tramitación.
Pero ante la falta de validez de un contrato (o de alguna de sus cláusulas), el orden jurídico prevé medios específicos para su revocación y/o anulación (que tienen en cuenta tanto el respeto de la legalidad como los derechos de los interesados y la seguridad jurídica) y, ante una contienda judicial como ésta, recae en la demandada invocar la nulidad de las cláusulas contractuales a su juicio inválidas. Pero en ninguna de las piezas procesales de la demandada se pone en duda la validez del contrato, y sólo se efectúan consideraciones genéricas que están referidas al rubro en concreto en cada caso examinado, no al dispositivo contractual que le da sustento.
En suma, más allá de las objeciones ya indicadas desde el punto de vista del régimen general de contrataciones, el Gobierno no ha logrado controvertir adecuadamente en este punto la sentencia de primera instancia, en cuanto consideró exigible la deuda (Del voto en disidencia parcial del Dr. Horacio G. A. Corti).

La Resolución Nº 64 SSG y SSGyAF-98 relata, en sus fundamentos, diversas posiciones de la propia administración ante situaciones en las cuales “está controvertida la aplicación de los recaudos previstos en el Decreto Nº 7522/78” (primer párrafo). Es así que se destacan los “casos donde, aunque no han conformado los partes de recepción definitiva (Decreto Nº 7522/78), existen constancias documentales suficientes que acreditan con indubitable certeza la recepción de bienes y/o la prestación de los servicios”. Por tales razones dicha resolución autoriza a la entonces Comisión verificadora de créditos a no rechazar créditos por el simple incumplimiento del decreto mencionado, de forma que puede “apartarse del criterio general antes expuesto, toda vez que corresponda aplicar, por la fecha, objeto y modo de contratación, una normativa específica que establezca un procedimiento para la recepción diferente al que prevé el Decreto Nº 7522-79 ex MCBA, y del análisis de la documentación contenida en el reclamo de verificación presentado, surja que se ha seguido el procedimiento especial fijado en aquélla y/o se acredite con certeza la recepción del bien o suministro o la prestación del servicio, por resolución del Secretario correspondiente”. En este contexto resultan relevantes, en el caso, los informes presentados por el actor que acreditan la prestación del servicio.
La demandada no objeta estos informes en cuanto a su veracidad y contenido, y sólo se defiende sobre la base de la incompetencia de los funcionarios.
Pero este último argumento sobre la competencia carece de solidez a la luz de las propias reglas generales dictadas por la Administración que al menos toleran, con respecto a estos contratos de vieja data, la existencia de “mecanismos especiales” para conformar servicios y facturas y donde el criterio decisivo es la comprobación de la efectiva prestación la documentación generada por le Secretario de Salud (autoridad que suscribió el contrato y autoridad de igual jerarquía de aquélla que lo renegoció) y el Contador General de la Ciudad (principal autoridad contable). Ello así, el gobierno no ha logrado controvertir adecuadamente en este punto la sentencia de primera instancia, en cuanto consdieró exigible la deuda. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Horacio G. A. Corti).

La actividad administrativa puede ser desarrollada directamente por parte del Estado o, paralelamente y con las particularidades inherentes a cada función y finalidad público-estatal, con la colaboración de actores privados, por medio de diversas formas, entre ellas la suscripción de contratos (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. III-A, Buenos Aires, 1983, p. 20, numeral 588, “Medios de que se vale el Estado para el cumplimiento de sus fines”). En dicho sistema resultan centrales los contratos de obra pública (reglado al nivel federal por la Ley N° 13.064) y de concesión de obra pública (reglado, también al nivel federal, por la Ley N°17.250, que fue en su momento modificada de forma sustancial, también polémica, por la Ley N° 23.660, de reforma del Estado).

Toda la actividad estatal, como consecuencia directa del principio republicano de gobierno, debe ser objeto de controles integrales en todos sus aspectos jurídicos y materiales (o de acuerdo a la enumeración del art. 103 de la Ley N° 24.156, de administración financiera, que resulta aquí ilustrativa, el control debe “abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión”, enumeración acorde a la del art. 85, CN, que tiene su correlación al nivel local en los arts. 132, 133 y 135, CCABA, así como en el art. 119, ley 70, de administración financiera de la Ciudad).
Esta función de control también perdura cuando, para la concreción de los cometidos públicos, participan agentes privados mediante la suscripción de contratos. Es por dicha razón que todo contrato administrativo, por el sólo hecho de ser tal, supone la potestad estatal de dirigir y controlar.

La potestad de control de la administración pública respecto de los contratos administrativos no puede ser totalmente transferida, por medio de un segundo contrato, a otro actor privado, pues es un modo de desvirtuar el carácter público de la actividad administrativa, ya que conduciría al absurdo de instrumentar un tercer mecanismo de control. Eso resulta contrario no sólo a elementales ideas de la soberanía estatal, del cometido estatal primario de asegurar el interés público y de la concomitante titularidad estatal de ciertas funciones, sino a los imperativos derivados de la idea jurídica central de transparencia en la gestión pública. Ello asimismo contraría la estructura conceptual más básica del derecho público, tanto federal como local, que es protegida al nivel constitucional por el artículo 27 de la Constitución Nacional, al referirse a los “principios de derecho público establecidos en esta Constitución”.
Lo dicho no significa negar que agentes privados participen en la tarea de control. Para ello justamente se prevé el contrato de consultoría (reglado al nivel federal por la Ley N° 22.460), que está pensado para colaborar en las tareas de control pero no para asumir la tarea de control en cuanto tal.

El régimen legal de contrataciones de la ex Municipalidad, así como el actual de la Ciudad, no se caracteriza justamente por su sencillez y claridad. Ello no sólo se torna cuestionable a la luz de incontrastables principios centrales de la contratación pública, como la transparencia de la gestión estatal y la seguridad jurídica de los administrados, sino que torna dificultosa la interpretación de las reglas generales vigentes y, luego, la de las reglas particulares generadas de forma bilateral como aplicación de aquellas reglas generales.
Dado que aún las actuales autoridades de la Ciudad Autónoma no han dictado un régimen general de contrataciones (aspecto central del derecho público local), la remisión dispuesta por la Ordenanza Nº 31.655 sigue vigente, más allá de las perplejidades que suscita su interpretación.

El “Reglamento de las Contrataciones del Estado” (Reglamentación del capítulo VI de la “Ley de Contabilidad” —Decreto-ley Nº 23.354/56—, aprobada por Decreto Nº 5720/72 y sus modificatorias) y el Decreto Nº 7522/GCBA/78 (B.M. 15908, publicado el 24 de noviembre de 1978; cfr. Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, vol. I, pág. 1187), canalizan dos actuaciones del Estado que confluyen en el instituto del pago. Por un lado, se trata de un mecanismo que permite verificar las condiciones para el debido cumplimiento por parte del Estado de una obligación (doble control: a. del cumplimiento efectivo de la prestación por parte del contratante, y b. de las facturas presentadas) y, por otro, se está ante un procedimiento de ejecución presupuestaria, que concluye en una disposición concreta de la renta pública a través de un gasto (que debe tener un necesario respaldo legal). El pago que entonces hace la autoridad administrativa es tanto el cumplimiento de una obligación contractual, como la ejecución presupuestaria de un gasto público.

En el caso, corresponde declarar la nulidad de la orden de allanamiento decretada en autos para ingresar a una vivienda y demoler las construcciones que no estuvieren autorizadas por el correspondiente permiso de obra, sin que el particular tuviera oportunidad alguna de hacer valer sus argumentos ante el tribunal.
El derecho a ser oído puede ser reglamentado por la ley –sin alterarlo o desnaturalizarlo y dentro de los límites constitucionales- para hacerlo compatible con el derecho de los demás litigantes y con el interés público de asegurar una justicia recta y eficiente. En tal sentido, la índole de ciertos procesos lleva al legislador a postergar el efectivo ejercicio de tal derecho, como sucede, por ejemplo, al acordarse el dictado de una medida cautelar. Pero tal opción legislativa, a la que se admite como razonable reglamentación de la garantía, en ningún momento ha sido prevista en el artículo 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos, norma que no establece que, al recurrir al poder judicial para ejecutar un acto que afecte los bienes de una persona, la cuestión deba ser decidida inaudita parte.

A partir del artículo 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos, se puede sostener que las posibilidades de ejecutar medidas contra bienes o el patrimonio de las personas es una facultad que sólo puede ser decidida por los tribunales, por supuesto, con las excepciones previstas en la norma.
En consecuencia, para que la intervención de órgano judicial signifique algo más que un ritual desprovisto de contenido, el tribunal debe revisar la legitimidad del requerimiento, en cuanto al basamento legal de las facultades que la Administración invoca. Se ha declarado que “la función del juez al que recurre la Administración para ejecutar un acto administrativo no es la de un autómata que concede, sino que se halla en deber de analizar la petición” y que “el Poder Judicial no puede convertirse en mero brazo ejecutor de las decisiones administrativas" (ver doctrina de este tribunal in re “GCBA c. Rodríguez, María Laura sobre aut. admim.” del 12/07/01, y sus citas, publicado en LL. 2001-A-517) En el ejercicio de ese deber, el Tribunal debe velar por el respeto de las garantías constitucionales de los administrados y no puede prescindir de citar a quien será directamente alcanzado por la sentencia a los efectos de que tenga conocimiento del proceso, oportunidad de hacer oír sus razones y producir la prueba de descargo de que quiera valerse (ver Sala II, doctrina de la mayoría, in re “Comisión Nacional de la Vivienda c. Saavedra Felisa y otros”, del 09/04/02, publicado en LL 2002-D, 325, y ED 31/07/02).

El Gobierno cuenta con la facultad para exigir que las edificaciones y estructuras que hayan sido alteradas respecto de las condiciones en que les fuera otorgado el correspondiente permiso de obra, sean retrotraídas a su situación originaria para disponer demoliciones y supresiones totales o parciales de las obras clandestinas que, afectando la seguridad, salubridad o la estética edilicia, vulneren las normas de aplicación vigentes a la época de su ejecución o bien en aquellos en las que se resistan o se avance sobre derechos y bienes jurídicos de linderos, condóminos y vecinos (conf. Cartañá, Antonio - Centanaro, Esteban - Labado, Alejandro, 2º Informe Anual 1989/1990 de la Controladuría General Comunal, t. I, “El control de edificaciones”, Buenos Aires, 1991, p. 67). Por ello corresponde confirmar la orden de allanamiento del inmueble dispuesta por la juez a quo con el objeto de proceder a dar cumplimiento con la demolición ordenada por decreto del Gobierno de la Ciudad. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

Para que el ejercicio de una actividad se repute lícito es preciso que sean otorgadas todas las autorizaciones exigidas por el ordenamiento jurídico vigente.
El certificado de aptitud ambiental o el certificado de inspección de bomberos y las mejoras en las condiciones de seguridad no prejuzgan, condicionan y menos aún impiden, la decisión que respecto a la habilitación del local deba emitir el Gobierno de la Ciudad en uso de sus facultades y de acuerdo a la legislación vigente.

En el caso, se solicitó el otorgamiento de una medida cautelar que disponga el levantamiento de la clausura administrativa de un sanatorio con pacientes internados en terapia intensiva, debido al gravamen irreparable que podría ocasionar la demora en el pronunciamiento de una sentencia definitiva. Dicha clausura había sido ordenada dado que esa clase de establecimientos no puede funcionar sin el certificado de habilitación pertinente (artículo 2.1.9 del Código de Verificaciones y Habilitaciones)-.
Dado que las autoridades del sanatorio no acompañaron informes médicos que avalen el grave riesgo que pudiera ocasionar un traslado de dichos pacientes a una institución médica adecuada, no pueden utilizar a estas personas para perpetuar una situación aparentemente irregular, sino que están obligadas a poner todo su empeño en normalizar su situación con las autoridades del Gobierno de la Ciudad.
El desarrollo de la referida actividad en posible violación del régimen vigente en materia de habilitaciones, no puede ser la causa de que se perpetúe una situación que no se ajusta prima facie a la legislación vigente. Por lo demás, la falta de regularidad en el trámite de habilitación puede dar origen a la ausencia de los controles adecuados, privando así a las personas que asisten al centro de salud del control estatal en un área de tanto riesgo para su integridad física.

Pese a que la normativa vigente prohibía –y prohíbe- el funcionamiento de locales bailables de ciertas características en determinadas zonas, en el caso, no obstante, la Ciudad procedió a conceder una ampliación de la habilitación originalmente otorgada.
Tal acto, además de sumamente llamativo, es entonces claramente nulo por violación de la ley aplicable (art. 14 inc. “b”, LPACABA), pues es claro que si la administración no se halla facultada para habilitar a un particular a ejercer tal actividad en la zona, mucho menos puede –a fortiori- ampliar una habilitación concedida al amparo de la legislación anterior, pero que contraría claramente el nuevo Código de Planeamiento Urbano.
La ilegalidad constatada es entonces patente y torna innecesario ahondar en el análisis de las condiciones y circunstancias en que la ampliación de la habilitación fue otorgada.

Nadie tiene un derecho a que el Estado distribuya de un modo u otro los recursos públicos ya que, en tal caso, el reconocimiento y ejercicio de tal derecho impediría la acción de gobierno toda vez que existen intereses contrapuestos entre los diferentes actores sociales.

La Administración sólo puede sancionar a sus agentes con sustento en los incumplimientos y prohibiciones tipificadas previamente en cumplimiento del principio de legalidad y tipicidad.

La Administración no puede prolongar indefinidamente los plazos procesales generando una situación de desprotección y de inseguridad jurídica respecto de los sumariados. La regla que se impone, pues, es la razonabilidad de los plazos. Razonabilidad que actúa como límite a la actividad excesivamente prolongada en el tiempo para resolver un sumario; razonabilidad que importa respetar la sustancia o esencia de los derechos, en el caso, el derecho al debido proceso, a trabajar y a la seguridad jurídica. En efecto, el procedimiento administrativo sancionador debe cumplir con razonables pautas temporales de acuerdo a las circunstancias particulares de cada caso. Ello, en virtud, por un lado, de la manda constitucional que impone que los derechos y garantías no pueden ser cercenados, en este caso particular, por la negligencia u omisión de la administración, autoridad competente para resolver el sumario iniciado en contra del actor (cf. doctrina del art. 10 de la Constitución de la Ciudad y art. 28 de la Constitución Nacional); y, por el otro, en atención a que el procedimiento administrativo es también una garantía jurídica de los particulares frente al Estado, máxime cuando el trámite seguido tiene por finalidad imponer una sanción administrativa. El buen orden de los procesos y la necesidad de que aquellos no queden limitados temporalmente, de forma tal que se perjudique la investigación, adunan a favor del carácter ordenatorio de los plazos correspondientes a la sustanciación de los sumarios administrativos.

En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar peticionada y en consecuencia ordenar la suspensión de cese de toda medida que impida que el actor siga prestando el servicio de taxi, hasta tanto se dicte resolución en el expediente administrativo.
Ello porque si bien la actividad de la administración, que en caso de constatar la comisión de infracciones gravísimas- ordena la suspensión de la prestación del servicio, hasta tanto resuelva si corresponde la aplicación de una sanción- no resultaría, en principio, irrazonable; en este caso, la extensión temporal de la suspensión preventiva desde la confección del acta de infracción sin solución de continuidad hasta el presente, en principio, compromete el derecho de trabajar y la convierte en irrazonable.
El ejercicio de esa potestad tiene por objeto preservar el interés público comprometido en la regular prestación del servicio, sin perjuicio de la decisión de la autoridad administrativa sobre la cuestión de fondo.

En el caso, en que la pretensión no consiste en impugnar la habilitación oportunamente concedida, sino en que aquélla sea desarrollada en debida forma, y que la Administración ejercite el poder de policía, corresponde el rechazo de la cautelar solicitada
Es que, disponer el cierre preventivo del establecimiento, restringir la actividad únicamente a los sectores habilitados, u ordenar el “cese de uso de máquinas para el lavado y secado de autos” de forma cautelar y sin siquiera oír a la contraria, no resulta prudente a poco que se constata que el lavadero cuenta desde hace mucho tiempo con una habilitación y que, la justicia contravencional y de faltas -en virtud de las diversas denuncias que la propia actora y otros vecinos han efectuado- se encuentra indagando las supuestas contravenciones en el desarrollo de aquélla.

La necesidad de expresar con claridad la motivación y causa de la determinación de la obligación tributaria se encuentra hoy reforzada al advertirse que, de acuerdo a las sucesivas ordenanzas y códigos fiscales, la Administración puede efectuar nuevas valuaciones e, incluso, modificar las determinaciones sobre períodos anteriores, sin que se prevea, de forma expresa, la intervención del contribuyente para exponer su punto de vista (Compañía de Fósforos S.A. contra GCBA sobre acción meramente declarativa (art.277 CCAyT), expte. 11282).

La similitud entre el convenio colectivo y el contrato autoriza a sostener, por un lado, que las cláusulas de los acuerdos son, con respecto a las partes, tan imperativas como la ley (doctr. art. 1197, C.C.) y, por el otro, que aquél debe celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe, y de acuerdo con lo que las partes razonablemente entendieron o pudieron entender (doctr. art. 1198, C.C.). Al respecto, la jurisprudencia ha afirmado que “las actas acuerdo deben ser interpretadas de buena fe y teniendo en cuenta lo que verosímilmente entendieron las partes obrando con cuidado y previsión” (CNAT, Sala III, in re “Alvarado, Julio D. c/ Navigas S.A., pronunciamiento del 28/2/95, DT, 1995-B-1398).
Cuando se trata —como en el caso— de negociaciones colectivas en el ámbito del sector público, la administración no puede modificar unilateralmente el contenido de los acuerdos, pues, de otro modo, se desnaturalizaría por completo su condición de común acuerdo entre partes.
A su vez, ello comportaría una modificación del criterio estatal exteriorizado al manifestar el consentimiento sobre el acuerdo, el cual concluye las negociaciones. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos Balbín)

Cuando se trata de negociaciones colectivas del sector privado, la legislación aplicable en el ámbito nacional establece que el Estado ‘homologa’ los acuerdos entre los representantes de los trabajadores y los empleadores, y el dictado del acto homologatorio presupone la constatación previa de que aquéllos no contienen cláusulas violatorias de las normas de orden público (Ley 14.250, art. 4). En cambio, con respecto a las negociaciones colectivas del sector público, el Estado únicamente está legalmente facultado a dictar un ‘acto administrativo de instrumentación’ (Ley 24.185, art. 14; decreto Nº 447/93, art. 10).
En el primer supuesto, la autoridad administrativa realiza un examen de legalidad y, en su caso, homologa el acuerdo. En el segundo caso, en cambio, sólo puede instrumentar el convenio. La razonabilidad de esta diferente solución legal radica en que, cuando el Estado empleador ha participado en las negociaciones, y éstas concluyeron con un acuerdo entre las partes es porque aquél ya realizó un examen de legalidad durante el procedimiento mismo de las negociaciones. Una vez suscripta el acta solamente resta la mera instrumentación del acuerdo.
Adicionalmente cabe destacar que, si el acto de instrumentación se aparta de los términos del acuerdo, en realidad no halla sustento en la negociación. Ahora bien, dado que esta última forma parte esencial de la causa del acto (art. 7, inc. ‘b’, LPA), la circunstancia descripta configura un supuesto de nulidad (art. 14, inc. ‘b’, LPA).
Aún si, por mera hipótesis, se admitiese que la administración puede —excepcionalmente— apartarse de los términos del acuerdo colectivo por razones puntuales como, por caso, que se hubiera advertido claramente que alguna de sus cláusulas fuera palmariamente inconstitucional o contraria a normas legales de orden público. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos Balbín)

Puede concluirse, prima facie que el artículo 41 bis de la ordenanza 41.815 -infracción gravísima- comprende al conductor que presta el servicio sin tarjeta y al que lo hace con documentación vencida por más de ciento veinte días. Para tales casos, la norma establece diversas sanciones, disponiendo asimismo que “En estos casos, la autoridad de aplicación dispondrá el secuestro inmediato del vehículo, al sólo efecto de retirarle la documentación habilitante del taxímetro, incluida la oblea holográfica y el correspondiente reloj taxímetro”.
Como ya lo ha señalado la Sala, la suspensión de la prestación del servicio que contempla la norma citada es dispuesta por la administración hasta tanto resuelva si corresponde la aplicación de una sanción (esta Sala, autos “Viva, María Alejandra c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA)”, Expte. Nº 6541/0), esto es, en forma preventiva.
Ello es lo que resulta del claro texto de la norma, como se infiere, en primer término, de la referencia al “inmediato” secuestro del vehículo al que debe proceder la administración “en estos casos”. Asimismo, es el párrafo siguiente del mismo artículo el que establece cuál debe ser el proceder de la administración “Una vez dispuesta la caducidad de la licencia”, precisión ésta que abona la lectura propiciada, en el sentido de que el secuestro previsto anteriormente es una medida previa al dictado del acto sancionatorio.

La severidad de la medida contemplada por el artículo 41 “bis” de la ordenanza 41.815, así como su carácter preventivo -y por ello mismo, limitado temporalmente- exige como contrapartida una célere tramitación de la causa donde se investiga la comisión de la infracción, de modo que la restricción de los derechos de los interesados resultante de su aplicación dure sólo el tiempo estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines de interés público que la norma prevé. Por ello, si bien la medida contemplada por el artículo 41 “bis” de la ordenanza 41.815 no resulta en principio irrazonable, una prolongación injustificada de la suspensión preventiva podría, según los casos, comprometer el derecho a trabajar y tornar irrazonable la subsistencia de la medida.

La actividad material directa que la administración lleva a cabo con fundamento en disposición del artículo 41 “bis” de la ordenanza 41.815 –que reconoce a la administración la facultad de proceder preventivamente al secuestro del vehículo y la retención de la documentación y del reloj taxímetro- se encuentra por ende expresamente autorizada por la ley y no constituye el ejercicio de una potestad sancionatoria, ni mucho menos de carácter penal, circunstancias que descartan la aplicación en el caso del principio nullum crime, nulla poena sine praevia lege poenalis.
Se trata simplemente de una medida preventiva que puede adoptar la administración, la cual, en tanto resulta acotada en el tiempo y adecuada a los fines de interés público perseguidos, no se revela per se contraria a principio constitucional alguno.
Sin perjuicio de ello, va de suyo que si el particular afectado considera que la aplicación de la medida resulta ilegítima en el caso, podrá solicitar su suspensión en sede administrativa (art. 12, último párrafo in fine LPACABA), o bien ocurrir por ante el Poder Judicial por la vía de una medida cautelar, a efectos de suspender su aplicación hasta tanto recaiga resolución en el sumario donde se investiga la comisión de una infracción (art. 189, CCAyT).

La potestad que el artículo 41 “bis” de la ordenanza Nº 41.815 reconoce a la administración de proceder preventivamente al secuestro del vehículo y la retención de la documentación y del reloj taxímetro tiene por objeto preservar el interés público comprometido en la regular prestación del servicio, sin perjuicio de la decisión de la autoridad administrativa sobre la cuestión de fondo. Por ello, en el marco expuesto, la actividad de la administración no resultaría, en principio, irrazonable (esta Sala, autos “Viva, María Alejandra c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA)”, expte. nº 6541/0).

La facultad concedida a la Administración para proceder al secuestro del vehículo al efecto de la retención de la documentación y del reloj taxímetro, no se revela per se irrazonable; por el contrario, responde a la finalidad de protección de la ciudadanía comprometida en la regularidad de la prestación del servicio de taxis, lo que implica mucho más que soluciones parciales a la crisis coyuntural de inseguridad. Tal como lo señalé en el precedente mencionado, el derecho a prestar el servicio de taxis no impide la subsistencia de las facultades administrativas indispensables para la adecuada prestación de los servicios públicos, y en el ejercicio de las mismas ningún reproche merece la autoridad competente cuando aplica las medidas que el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, previó para el caso.

El artículo 41 bis de la ordenanza Nº 41.815, en tanto faculta a la administración a retener preventivamente los elementos que menciona, sin limitación temporal alguna, resulta inconstitucional por violación de los artículos 28 de la Constitución Nacional y 10 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
El artículo 41 bis de la ordenanza Nº 41.815, que al no fijar plazo alguno permite que la retención de los elementos allí descriptos se prolongue indefinidamente y hasta tanto se dicte resolución en el expediente donde se investiga la comisión de la infracción. Ello así, y teniendo en cuenta que la norma prevé, al margen de la caducidad de la licencia, sanciones de suspensión por 30, 60 y 90 días, bien podría suceder que la duración de la medida preventiva termine por exceder el plazo de la sanción efectivamente aplicada, lo que revela claramente la irrazonabilidad de la disposición en análisis.

Aún cuando se interpretara que la facultad de proceder a la retención de la documentación y del reloj taxímetro conferida a la administración por el artículo 41 bis de la ordenanza Nº 41.815 tiene carácter preventivo y no sancionatorio, dicha disposición resulta ser irrazonable, y por lo tanto, inconstitucional.
En efecto, la finalidad perseguida por la norma es, sin lugar a dudas, la de preservar la regular prestación del servicio y la seguridad de los pasajeros (esta Sala, autos “Viva, María Alejandra c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA)”, expte. nº 6541/0). Para lograr tal cometido no resulta, en principio, irrazonable reconocer a la administración la posibilidad de retener la documentación habilitante y el reloj taxímetro, pero siempre que se fije un acotado límite temporal para su ejercicio.
No debe olvidarse que la medida en cuestión importa la imposibilidad, para el particular interesado, de continuar prestando el servicio de taxi, lo cual importa una evidente limitación al derecho a trabajar y de ejercer toda industria lícita (arts. 14, CN y 43, CCABA). Y si bien, como se viene diciendo, dicha restricción puede ser razonable con el objeto de garantizar los fines de interés público perseguidos por la norma, lo cierto es que ello sólo puede ser así a condición de preverse un plazo razonable para la duración de la medida adoptada unilateralmente por la administración.

Más allá de lo que establezcan las disposiciones legales o reglamentarias específicas, dado que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional consagra los principios de “retribución justa” y de “igual remuneración por igual tarea”, acreditado el efectivo desempeño en un determinado cargo o función, surge el derecho inderogable de los agentes a ser remunerados, en forma adecuada, por dicho cumplimiento (complementariamente, según se señaló ut supra, el artículo 43, Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, asegura al trabajador los derechos establecidos en la Constitución Nacional).
Si bien este derecho, como cualquier otro, no es absoluto y, por lo tanto, está sujeto a las normas que lo reglamentan (art. 14, C.N.), el límite de esta potestad consiste en que el Estado –en el ámbito del empleo público- no puede suprimirlo o alterar su sustancia so pretexto de reglamentar su ejercicio.

En el caso, no se observa la presencia en el acto administrativo cuestionado –clausura preventiva de un puesto de venta ambulante- de un comportamiento manifiestamente arbitrario o ilegítimo por parte de las autoridades competentes.
Ello, toda vez que la Coordinadora General de la UPI se encuentra facultada, en el ejercicio de sus potestades, para disponer e imponer clausuras a los establecimientos comerciales en la vía pública (conf. art. 3º1 decreto 37/04) de acuerdo al procedimiento establecido en el decreto 1363/02 y su modificatorio, decreto 2116/03.
No obsta a lo expuesto que el título de ocupación del espacio público en que se desarrollaba la actividad comercial inspeccionada fuera un permiso precario o una concesión, ni tampoco que existieran facultades en otros órganos para controlar la actividad desarrollada.

En el caso, no corresponde hacer lugar a la cautelar solicitada toda vez no surge suficientemente demostrada la verosimilitud del derecho. Ello por cuanto al momento de decretarse la clausura preventiva del local de baile clase “C” éste no contaba con el certificado anual de habilitación otorgado por la Superintendencia de Bomberos de la Policía Federal.
No mejora su situación la existencia de una habilitación anterior –otorgada bajo un régimen jurídico diferente- circunstancia que no puede levantarse como una muro infranqueable a las facultades del G.C.B.A. en materias relativas a la seguridad.

Aún admitiendo que las Ordenanzas Nº 50.250 y Nº 50.848 que modificaron el Código de Habilitaciones y Verificaciones –por las cuales la Superintendencia exige para la entrega del correspondiente certificado de funcionamiento puertas de salida de un metro por cada 100 metros cuadrados de superficie del lugar a habilitar- importaron modificaciones efectivas del orden jurídico anterior, limitando o restringiendo en alguna medida actividades para cuyo desarrollo el actor prima facie sostiene haber gozado de habilitación, tales modificaciones no bastan para sustentar la verosimilitud del derecho alegado. Ello por cuanto no existe habilitación que abrigue un derecho a la perpetuidad del régimen jurídico vigente. No puede perderse de vista la vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias concurrentes en el momento en que se otorgaron y su implícito ajuste a la permanente compatibilidad de la actividad autorizada con el interés público comprometido en la seguridad, cuya valoración no puede quedar subordinada al resultado de un criterio inicial inmodificable.
Es posible por principio admitir, en relación al régimen de habilitaciones, la posibilidad, e incluso el deber, de incluir modificaciones para mantenerlo constantemente adaptado a las exigencias del interés público (ver doctrina, Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, Séptima Edición, Civitas, Madrid, 2000, p. 140 y sgts).
Por ello, si bien es innegable que toda nueva reglamentación afecta en alguna medida al derecho de propiedad, un examen preliminar del expediente no basta para considerar probado, en grado convincente, que la clausura fundada en la falta de exhibición de certificado anual de habilitación otorgada por la Superintendecia de Bomberos de la Policía Federal resulte manifiestamente ilegítima.

El silencio no es una facultad de la administración sino que “constituye una ficción legal, establecida en beneficio del particular a efectos de aventar la posibilidad de que la inacción administrativa le impida continuar con la impugnación del acto en sede administrativa o judicial según el caso”.

En el marco del régimen previsto para los casos de infracciones a la ley de Defensa del Consumidor, en caso de que las partes no arriben a un acuerdo conciliatorio, la Administración debe examinar los hechos denunciados y, si las circunstancias del caso sugieren prima facie la existencia de una infracción a la Ley Nº 24.240, realizará una imputación al supuesto infractor.
Más allá de cuál sea el rol del denunciante en este procedimiento sumarial, resulta claro que la decisión de la autoridad administrativa de no realizar imputación, o de dejarla sin efecto, debe serle notificada. Entiendo, además, que contra ella el denunciante podrá interponer recurso de reconsideración, en los términos del artículo 12 de la Ley Nº 757.
En este sentido, no se debe soslayar que el consumidor tiene un interés en el procedimiento sumarial al que dio inicio. Es decir: el denunciante posee un claro interés en el resultado final de éstas actuaciones, pues no le resulta indiferente si, en definitiva, al proveedor que denunció se le impone, o no, una sanción (ver al respecto, Bersten, Horacio L., Derecho Procesal del Consumidor, Ed. La Ley, Buenos Aires 2003, págs 52/54, punto 1.3: “Rol del denunciante”).
No cabe duda de que esta interpretación es la que más se ajusta al sistema constitucional de protección al consumidor y a la valoración de la participación que es inherente a la Constitución de la Ciudad (cfr. art. 1). Y es que la relevancia de la participación se extiende a todos los ámbitos jurídicos, incluidos los procedimientos administrativos, que deben ser examinados a la luz de dicho valor constitucional fundamental.

Es incorrecto el planteo de contienda negativa de competencia entre la Unidad Administrativa de Control de Faltas y un Juzgado de Primera Instancia en lo Contravencional y de Faltas, dado que no nos encontramos frente a un conflicto de competencia, ni en razón de la materia o de territorialidad, dado que esta contienda se debe dar entre jueces y no, como ocurrió en el caso, entre un magistrado y un funcionario administrativo.
Ante la declaración de incompetencia del Juzgado Contravencional y de Faltas, el cauce correcto a seguir era la verificación de la presunta infracción por parte del órgano controlador, correspondiendo en ese caso la conclusión de la vía administrativa, a fin de permitir que eventualmente este Fuero Contravencional y de Faltas se expida posteriormente de conformidad con los alcances de la Ley Nº 1.217 y no, como se produjo en la presente, insistir con una remisión improcedente señalando la normativa que se considera aplicable haciendo caso omiso a lo ordenado por el titular de la jurisdicción interviniente.
Ello así, corresponde devolver las actuaciones a la Unidad Administrativa de Control de Faltas a fin de que agote la vía administrativa.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia del Sr. Juez aquo impugnada, en cuanto rechazó la medida cautelar requerida por la actora, que solicita se ordene la suspensión de la actuación administrativa que retuvo la tarjeta de chofer no titular del vehículo, la licencia de taxi y la oblea que otorga la concesionaria; se ordene la devolución de los elementos incautados y la renovación de la licencia de taxímetro fundado en la pretensión de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 41bis de la Ordenanza 41.815 en virtud de disponer una sanción excesiva.
Así, de las constancias agregadas, surge que la autoridad administrativa labró un acta en la que hizo constar la comisión de una infracción -la utilización de un taxímetro a una persona que carecía de la documentación habilitante- y procedió a comunicar a la titular de la licencia de taxi que se le otorgaba un plazo de diez días para que efectuara su descargo. En ese sentido, la actora no alegó verse privada de la oportunidad de efectuar su descargo, ejerciendo su derecho de defensa.Conforme surge del expediente, las circunstancias que implicaron la confección del acta de infracción, no se encuentran negadas por la accionante.
Por lo demás, las sanciones contempladas en el artículo 41 bis de la Ordenanza Nº 41.815 "Régimen de Funcionamiento y Control del Servicio Público de Automóviles de Alquiler con Taxímetro", incorporado por Ley Nº 667 y modificado por Ley Nº 787, aunque sumamente graves, no aparecen prima facie como desprovistas de razonabilidad, teniendo en cuenta la trascendencia del hecho imputado que aparentemente importó facilitar la utilización de un taxímetro a una persona que carecía de la documentación habilitante. El examen de proporcionalidad que eventualmente impulse la declaración de inconstitucionalidad de la norma, resulta inapropiado en esta etapa del proceso, cuando la contraparte no ha tenido aún la oportunidad de enfrentarse a los argumentos de fondo desplegados por la actora.

Si el contribuyente no presentó las declaraciones juradas durante los períodos que surgen de la constancia de deuda y sí desarrolló su actividad, es entonces que el órgano recaudador se encuentra facultado para llevar adelante un procedimiento de determinación de oficio, que puede efectuarse tanto sobre base cierta como sobre base presunta (arts. 131 y cctes., Código Fiscal t.o. 2002).

No sería contrato, en el sentido del derecho privado, el acto celebrado entre el Estado como persona de derecho público y un particular, porque no existe en tal caso entre los contratantes igualdad jurídica, como sostiene Messineo; y se admite, como la doctrina más generalizada, que es presupuesto característico del contrato que las partes se encuentren en pie de igualdad, al menos desde el punto de vista jurídico, ya que no siempre lo están desde el punto de vista económico.
La paridad jurídica se daría cuando los dos contratantes gozan de tutela de igual intensidad por parte de la ley, aunque alguno de ellos pueda influir en la libre determinación del otro para que estipule el contrato, imponiendo, prácticamente en forma unilateral, el contenido del mismo, como puede suceder en los contratos por adhesión o con cláusulas predispuestas. Aún en estos casos, es factible advertir la diferencia con el contrato administrativo.
Porque la desigualdad jurídica se concreta en la posibilidad, por parte del Estado, no sólo de exigir el cumplimiento del acto celebrado por el particular -lo que también ocurre en el contrato de derecho privado- sino asimismo en la potestad de separarse de aquél y declarar sin efecto dicho acto, aunque a veces corresponda otorgar indemnización al particular. Pero éste, ante la actitud del Estado de no cumplir, sólo tendrá el recurso de pedir la reparación, pero no el cumplimiento. Implica ello un claro apartamiento del principio de que los contratos se hacen para ser cumplidos, como asimismo del que establece que el deudor no puede eludir el cumplimiento de la obligación ofreciendo satisfacer daños e intereses (arg. artículos 658, 725, 740, 741, 742, etc., del Código Civil).
Por ello se sostiene que el elemento característico fundamental del acto administrativo es el "establecimiento de una relación jurídica de subordinación con respecto a la Administración Pública, mediante un acto de propia voluntad de quien se obliga con ella", manifestándose esa subordinación en la desigualdad de derecho en que se encuentran ambos contratantes -en el caso de los llamados contratos administrativos- en lo que se refiere al régimen de ejecución, extinción y efectos del contrato. Tal desigualdad se justifica teniendo en cuenta el interés que persigue el Estado, que es el bien común, al que deben subordinarse los actos que realiza. Por eso es admisible la posibilidad de apartarse de una contratación por parte del Estado, en la medida en que ésta ya no realiza su fin público, pero debe advertirse sobre la necesidad de que tal poder discrecional sea ejercido exclusivamente por ese motivo.

La actividad de fomento y el otorgamiento de subsidios es una actividad discrecional del Estado, quien valora la conveniencia de proteger o promover determinadas actividades que considere beneficiosas para la comunidad.Sin embargo, esta actividad discrecional -que implica la libertad de elección entre alternativas igualmente justas- en el dictado de normas a favor del progreso, será pasible de control judicial cuando mediante su ejercicio se afecten irrazonablemente derechos constitucionales reconocidos a favor de otras personas o grupos, como ya fue mencionado.
Sostener que todos los habitantes son iguales ante la ley constituye un principio valioso pero incompleto y que la cuestión esencial radica en determinar qué se entiende por igual y qué criterios o pautas se emplean para igualar o diferenciar (conf. GELLI, MARIA ANGELICA, op. cit., pag. 126). El derecho en general y toda norma cualquiera sea su jerarquía, distinguen y crean categorías de cosas o de personas y disponen clasificaciones -así, por ejemplo, deudores/ acreedores, capaces/ incapaces.

La falta de presentación del final de obra no puede demorar en forma indefinida la tributación emergente de las mejoras. No obstante, en este caso, las presentaciones efectuadas por la actora ante la Dirección de Fiscalización de Obras y Catastro en el año 1988, importan el conocimiento de la ex Municipalidad respecto de las mejoras, siendo desde entonces posible la exigencia del pago correspondiente, de conformidad con el análisis de la normativa entonces vigente. Sin embargo, esta omisión en tiempo oportuno por parte de la Administración, no puede perjudicar a la actora, exigiéndole el pago del avalúo con efectos retroactivos.

La normativa fiscal faculta a la Administración a efectuar un revalúo de los inmuebles que integran el territorio de la Ciudad, como a revisar las valuaciones cuando se comprueba un error u omisión que sea imputable al contribuyente. Pero si el inmueble afectado no sufre mejoras o modificaciones en su construcción, el error en la valuación proviene de un accionar negligente de la autoridad de aplicación, el cual no puede tener alcance retroactivo, pues ello redundaría en una afectación indebida de la garantía constitucional de propiedad.

La facultad asignada al fisco local para requerir el pago provisorio de impuestos vencidos a quienes no hubieran presentado declaraciones juradas debe interpretarse restrictivamente, por constituir una excepción al principio que consagra el artículo 137 del Código Fiscal (t.o. 2003), relativo a la determinación de oficio de las obligaciones tributarias y teniendo en consideración que, en dicho marco, el contribuyente cuenta con la vista que asegura la defensa de sus derechos (conf. Artículo 120 del Código Fiscal- t.o. 2003-, especialmente inciso 4º, y doctrina de Fallos: 298:626 y 316:2764).

En el caso, corresponde hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por un escribano a quien le negó el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires su titularidad de escribano, con fundamento en la Ley Nº 1339.
La designación de los escribanos no es una facultad discrecional de la Administración. Por el contrario, se trata de una facultad reglada a la cual la demandada -GCBA- debió ajustar su conducta. En efecto, si bien el acto de designación recae sobre el Poder Ejecutivo, tal acto es el producto del ejercicio de una facultad esencialmente reglada, -esto es, la verificación de los recaudos enunciados en el artículo 176 bis de la Ley Nº 1339-. En consecuencia, si el actor cumplió con todas las condiciones que el orden jurídico determina –art. 34 Ley Nº 404 y art. 176 bis Ley Nº 1339- , la demandada debió titularizar al actor como escribano.

Las facultades regladas son aquéllas cuyo ejercicio “reduce a la Administración a la constatación del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia ley ha determinado también agotadoramente. Se trata de un proceso aplicativo de la ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal. La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo” (Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás-RAMÓN FERNÁNDEZ, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Décima Edición, Ed Civitas, pág. 452 y ss.) (en los autos “MANSILLA MARIA MERCEDES CONTRA GCBA SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)” , EXPTE: EXP 13817 / 0”, sentencia del XXXXXX de octubre de 2006).

Este tribunal confirma la sentencia de primera instancia que resuelve hacer lugar a la acción de amparo promovida por la Asesoría Tutelar y en consecuencia condenar al Gobierno de la Ciudad a que: a) lleve a cabo en el menor lapso posible las obras de refuncionalización del Hospital de Emergencias Psiquiátricas Torcuato de Alvear, en los términos de las contrataciones vigentes, debiendo informar al juzgado sobre su avance cada tres meses; b) realice - al margen de las obras licitadas y dentro del plazo máximo de treínta días- todas las reparaciones necesarias para eliminar los factores de riesgo señalados por la Supeintendencia Federal de Bomberos; c)proceda a designar - dentro del plazo máximo de treínta días , con cáracter interino y hasta tanto se cumplan los mecanismos para la designación permanente - al personal técnico y profesional necesario a fin de cubrir adecuadamente las necesidades de servicio de cada una de las áreas del establecimiento asistencial, teniendo en cuenta para ello las necesidades que surjan como consecuencia de la refuncionalización. A tal fin, deberá presentar dentro de los quince días un esquema de la planta de personal, indicando las vacantes a cubrir; y d) instrumente de manera inmediata las medidas que - en el ámbito de su competencia - estime conducentes para asegurar la atención adecuada de los pacientes internados (en el hospital en general y en el servicio de guardia en particular), absteniéndose de admitir ingresos que excedan la capacidad del servicio de guardia y realizando las derivaciones necesarias a otros establecimientos - públicos o privados - para que cada una de las personas que requieren internación sea alojada en condiciones adecuadas para la eficacia del tratamiento, su contención y atención en los aspectos médico, psicológico y social.
Cuando los jueces revisan las conductas de la Administración en el marco de las causas en las cuales han sido llamados a conocer no invaden zona de reserva alguna, sino que se limitan a cumplir con su función específica, esto es, ejercer el control de la función administrativa a fin de constatar si su ejercicio se adecua o no al derecho vigente. En tal sentido, esta Sala ha destacado que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires atribuye al Poder Judicial el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por ella, los convenios que celebre la Ciudad, los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales (art. 106). A su vez, el artículo 13, inciso 3, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires —en consonancia con el art. 18, CN— consagra de manera categórica el principio de inviolabilidad de la defensa en juicio. La contundencia de estas disposiciones no encuentra excepción alguna en el restante articulado de la Constitución local y, por lo tanto, todos los actos de la administración son revisables judicialmente para determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico (esta Sala, in re “FULLONE, MIRTA SUSANA C/ GCBA Y OTROS S/ AMPARO”, EXP. 12.912/0, sentencia del 22 de diciembre de 2005, entre otros precedentes). Es que resulta de la esencia del Poder Judicial resolver los conflictos traídos a su conocimiento, declarando el derecho aplicable a cada caso. Y como en un orden jurídico democrático ninguna parte de la actividad estatal puede quedar por fuera del Derecho, resulta palmario que todos los actos u omisiones de la autoridad pública son susceptibles de ser confrontados con el derecho vigente —en cuya cúspide se encuentra la Constitución Nacional— para evaluar su grado de concordancia con él. En otras palabras, el Poder Judicial no puede arrogarse funciones reservadas por la Constitución a los otros poderes del Estado, pero lo que sí puede y debe hacer es ejercer la función judicial.

La potestad que el artículo 41 “bis” de la Ordenanza Nº 41.815 -modificada conforme Ley Nº 667- reconoce a la Administración para proceder preventivamente al secuestro del vehículo y la retención de la documentación y del reloj taxímetro tiene por objeto preservar el interés público comprometido en la regular prestación del servicio, sin perjuicio de la decisión de la autoridad administrativa sobre la cuestión de fondo. Por ello, la actividad de la Administración no resultaría, en principio, irrazonable (en igual sentido “Mena, Amabella y Otros contra GCBA sobre amparo (art. 14 CCABA)” expte 6337/0, y “Viva María Alejandra c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA)”, expte 6541).

La actividad directa que la Administración lleva a cabo con fundamento en disposición del artículo 41 “bis” de la Ordenanza 41.815 (modificada por Ley Nº 667) –que reconoce a la Administración la facultad de proceder preventivamente al secuestro del vehículo y la retención de la documentación y del reloj taxímetro- no constituye el ejercicio de una potestad sancionatoria, ni mucho menos de carácter penal, circunstancias que descartan la aplicación en el caso del principio nullum crime, nulla poena sine praevia lege poenalis. Se trata simplemente de una medida preventiva que puede adoptar la Administración - en consonancia con el poder de policía que ejerce- medida que, en tanto resulte acotada en el tiempo y adecuada a los fines de interés público perseguidos, no se revela per se contraria a principio constitucional alguno.
No parece, entonces, irrazonable ni arbitrario retirar la documentación de quien ha infringido una norma y sobre quien se procederá, en lo sucesivo, a investigar la posible infracción a otras disposiciones del ordenamiento aplicable a la materia.

La severidad de la medida configurada por el secuestro de la documentación habilitante -en virtud de lo dispuesto por el artículo 41 "bis" de la Ordenanza Nº 41.815, modificada por Ley Nº 667-, así como su carácter preventivo – y por ello mismo, limitado temporalmente- exige como contrapartida una célere tramitación de la causa donde se investiga la comisión de la infracción, de modo que la restricción de los derechos de los interesados resultante de su aplicación dure sólo el tiempo estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines de interés público que la norma prevé (Viva, María Alejandra c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA), Mena Amabella y otros c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA)).

La posibilidad relativa a la prestación del servicio por parte de presuntos infractores al artículo 41 bis de la Ordenanza 41.815 -modificada por Ley Nº 667- durante un período de tiempo, constituye claramente una excepción a la regla general y que, como tal, debe ser expresamente invocada y solicitada por la parte interesada, quien a su vez, debería acreditar que su situación encuadra perfectamente en la excepción dispuesta. Es decir, el principio general señala que, de conformidad con el poder de policía que ostenta la Ciudad en la materia de servicio de taxis dirigido a salvaguardar el interés público comprometido, el secuestro de la documentación habilitante impide al presunto infractor a prestar el servicio hasta tanto se dicte el acto administrativo correspondiente. Una determinación contraria a ello y por tanto excepcional que, además pone en riesgo la seguridad de los usuarios de taxis, exige indefectiblemente realizar una interpretación restrictiva y rigurosa a fin de que pueda ser aplicada.

En el caso, no corresponde hacer lugar a la demanda instaurada con el objeto de obtener un resarcimiento por los daños y perjuicios derivados de la prohibición de trabajar con el taxímetro de su propiedad impuesta por la Dirección General de Educación Vial y Licencias.
La Administración una vez secuestrada la documentación del presunto infractor -conforme art. 41 "bis" de la Ordenanza Nº 41.815 modificada por Ley Nº 667-, debe proceder a dar una pronta tramitación a la actuación administrativa a fin de que aquel pueda retomar su fuente de trabajo en un breve lapso de tiempo. En el supuesto de que la Administración superase el plazo razonable para la resolución del caso, el particular tiene a disposición una serie de mecanismos regulados en el ordenamiento jurídico dirigidos a ordenar el cese de una situación que, eventualmente pueda afectar el derecho de trabajar. En concreto, es posible intimar al órgano competente a efectos de que resuelva definitivamente la cuestión o bien solicitar, administrativa y/o judicialmente, la suspensión de la medida preventiva de secuestro hasta tanto se dicte un acto definitivo (artículo 12, último párrafo in fine, LPACABA y artículo 189, CCAyT, respectivamente). Sin embargo, ninguna de estas alternativas fue formalizada por el actor, más que un amparo desistido.

En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la actora, con el objeto de que se suspenda el cese del accionar de una cooperadora en el ámbito de un hospital público hasta que se dicte la sentencia definitiva.
El acto administrativo impugnado no presenta prima facie sustento suficiente como para proceder a la aplicación de un sanción de la gravedad de la adoptada. En efecto, se enuncia la existencia de irregularidades en el accionar de la parte actora, pero no se indican cuáles son, en particular, tales deficiencias.
Asimismo,se advierte que, si bien la Administración cuenta con facultades para disponer el cese de la actividad de la cooperadora en ejercicio del poder de policía conferido por la normativa aplicable a estas entidades (conf. art. 22, Ordenanza Nº 35.214), lo cierto es que dicha facultad debe ser utilizada ante graves irregularidades, circunstancia que prima facie no se encontraría suficientemente acreditada en el presente caso.

En el caso, no corresponde hacer lugar a la medida cautelar innovativa peticionada por la actora tendiente a que se la autorice a instalar mesas y sillas frente a su local, porque no es posible tener por acreditado el fumus bonis iuris.
Si bien es cierta la vigencia del acta acuerdo suscripta entre la demandada y la Asociación Peatonal Lavalle Nuevamente; y su ratificación por el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 2212/03, lo cierto es que, en principio y dicho esto de manera provisional, dichas normas no alcanzan para modificar los términos del Código de Habilitaciones y Verificaciones (Ordenanza Nº 33.266), circunstancia que impide tener por acreditada, en este estado embrionario de la causa y con sustento en las constancias del expediente, la verosimilitud del derecho invocado por la parte actora. Nótese que de los términos del acuerdo no surge que se implemente un régimen excepcional y automático de habilitaciones. Tampoco se compromete el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a propender modificaciones legislativas al respecto.

En el caso, un consorcio de propietarios impugna el acto administrativo por el cual se rechaza la aprobación de la construcción de seis defensas de hormigón instaladas frente a su edificio, para evitar la alta peligrosidad de ocurrencia de accidentes de tránsito atento a que hacen su recorrida habitual numerosas líneas de colectivos.
La construcción en cuestión no encuadra dentro de la Ordenanza Nº 47.952 invocada por la actora, que admite la pertinencia de efectuar ciertas construcciones (defensas sobre la acera linderas al cordón de la vereda) frente a fincas o edificios que puedan ser considerados blancos preferenciales de atentados (art. 1º) y de agresiones externas (art. 2º), tratándose de una normativa de excepción. La Ordenanza que invoca la actora no trata dos situaciones diferentes en cuanto a los tipos de agresión posibles, sino que la diferencia en el texto está dada por las medidas a adoptar en lugares frente a edificios o instituciones que puedan ser considerados blancos de ataques de carácter terrorista y siendo que esta normativa contempla únicamente los casos de agresiones originadas por atentados terroristas a lugares que puedan ser blancos de éstos, tratándose de una normativa de excepción, resulta evidente que el Consorcio no responde a tal requisito y por lo tanto es la actora la que ha incurrido en una interpretación errónea de dicha normativa. Mientras que el acto administrativo que rechaza el pedido de aprobación de la construcción funda la resolución denegatoria en el artículo 31 inciso a) del Decreto-Ordenanza Nº 12.116/48, que prohíbe la ocupación de la vía pública con construcciones u obstáculos que impidan o perturben el tránsito y que sí encuadra.
Si bien el Decreto-Ordenanza fue derogado por la Ley Nº 2148/06 que aprueba el Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y declara la plena integración y participación en el Sistema Nacional de Seguridad, conserva la misma prohibición en el Código de Tránsito que forma parte de dicha normativa como Anexo I. (ver Capítulo 2.2. Prohibiciones, incisos a) y e)). Ello así, corresponde rechazar la demanda incoada.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia del Sr. Juez aquo que hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, mediante la cual requería el dictado de una medida de no innovar, consistente en que se suspenda el cierre y desalojo de las instalaciones del sexto piso del Teatro General San Martín, ello hasta tanto se adjudique un nuevo espacio físico acorde a las necesidades de las actividades culturales y formativas desarrolladas en dicho espacio y/o hasta el dictado de la sentencia definitiva.
No escapa a la consideración del Tribunal que el predio cuya desocupación administrativa la accionada pretende es un bien de dominio público y que, como tal, su protección o tutela se encuentra a cargo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Cuando la Ciudad pretende proteger bienes de dominio público el ordenamiento de aplicación -artículo 12, Ley de Procedimiento Administrativo de la CABA- la faculta para, entre otras medidas, proceda a su desocupación administrativa sin necesidad de requerir intervención judicial. En efecto, de acuerdo a los términos expresos de la norma mencionada, tal requerimiento no es aplicable cuando se trata de bienes de dominio público de la Ciudad sino que, por el contrario, solamente resultaría de aplicación cuando se trata de edificios que forman parte de sus bienes de dominio privado, o bien son propiedad de particulares.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia del Sr. Juez aquo que hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, mediante la cual requería el dictado de una medida de no innovar, consistente en que se suspenda el cierre y desalojo de las instalaciones del sexto piso del Teatro General San Martín, ello hasta tanto se adjudique un nuevo espacio físico acorde a las necesidades de las actividades culturales y formativas desarrolladas en dicho espacio y/o hasta el dictado de la sentencia definitiva.
La facultad de autotutela sobre bienes del dominio público por parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una potestad expresamente reconocida por el ordenamiento jurídico -artículo 12, Ley de Procedimiento Administrativo de la CABA-. Sin embargo, el acto administrativo por el cual se dispondría oportunamente la desocupación administrativa del mencionado predio no aparece, al menos en esta etapa del proceso, como manifiestamente necesario antes del dictado de la sentencia definitiva en los presentes autos, sino que por lo demás, en este caso particular, configura el segundo requisito exigido para las medidas cautelares genéricas, el peligro en la demora, en cuanto a los derechos invocados por los amparistas, dada la facultad que posee el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de efectuar el desalojo inmediato, invocando razones de seguridad.
Así, a fin de evitar perjuicios para sus actuales ocupantes, y tal como se ha ordenado en la sentencia recurrida, la administración debería disponer que, durante el período de realización de las tareas de reciclado y remodelación, todos aquellos que ejercen allí su actividad sean trasladados a un lugar físico adecuado, suministrándoles los medios necesarios para poder desarrollar allí sus actividades, esto es, claro está, hasta que se dicte sentencia en el proceso principal, y en ese momento deberá estarse a lo allí resuelto.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia del Sr. Juez aquo que hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, mediante la cual requería el dictado de una medida de no innovar, consistente en que se suspenda el cierre y desalojo de las instalaciones del sexto piso del Teatro General San Martín, ello hasta tanto se adjudique un nuevo espacio físico acorde a las necesidades de las actividades culturales y formativas desarrolladas en dicho espacio y/o hasta el dictado de la sentencia definitiva.
La administración no ha arbitrado medios que, prima facie, aparecen como idóneos para evitar que la desocupación del Centro Cultural signifique una afectación de la fuente laboral de los amparistas. Ello así, por cuanto el inminente desalojo del inmueble –que podría efectuarse en cualquier momento conforme los establecido en el art. 12, LPACABA-, interrumpiría las actividades que, por sus especiales características, se programan con mucha antelación, así como el desarrollo normal y regular de los estudios realizados en el lugar, dirigidos especialmente a niños y adolescentes.
No se encuentra en duda que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra facultado para realizar las ‘urgentes reparaciones o refacciones’ a fin de conjurar los riesgos a la seguridad de las personas, sin embargo no explica porqué no efectúa la ubicación provisoria del centro cultural en un nuevo espacio físico o limita el cupo de personas que asisten a los espectáculos públicos brindados en la Sala Alberdi, hasta el máximo permitido por la reglamentación vigente.
Más aún si se tiene en cuenta que, a través de soluciones de esta índole, la Ciudad podría tutelar los dos bienes que aparentemente estarían en conflicto en el caso -por un lado, el acceso público a los bienes culturales y el derecho a trabajar de los amparistas y, por el otro, la seguridad de éstos y de cualquier otra persona que transite por el sexto piso del Teatro Gral. San Martín-.

En el caso, corresponde revocar la sentencia del Sr. Juez aquo que hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, mediante la cual requería el dictado de una medida de no innovar, consistente en que se suspenda el cierre y desalojo de las instalaciones del sexto piso del Teatro General San Martín, ello hasta tanto se adjudique un nuevo espacio físico acorde a las necesidades de las actividades culturales y formativas desarrolladas en dicho espacio y/o hasta el dictado de la sentencia definitiva.
No se halla acreditado que los actores tengan derecho a ocupar las instalaciones del Teatro con el objeto de ejercer allí su actividad.
Así las cosas, si bien la actividad desempeñada en el caso no resultaría, prima facie, nociva al bien público —y, por lo tanto, el préstamo de uso con tal finalidad en principio no resultaría ilegítimo en los términos del art. 2261, Código Civil—, lo cierto es que no se ha acreditado que la administración hubiese estado expresamente facultada a hacerlo (cfr. doctrina art. 2262, Código Civil). (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

La Administración, por el principio de verdad jurídica material, se encuentra facultada para dilucidar, a partir de la denuncia, los hechos del caso y su encuadre jurídico (conf. esta Sala in re RDC nº 1382/0 “Bank Boston”, sentencia de fecha 17/5/07, RDC nº 956/0 “Citibank”, sentencia de fecha 11/7/06, entre muchos otros).
En efecto, ha dicho este Tribunal, que el procedimiento administrativo se encuentra vertebrado en base a ciertos principios específicos, como ser: instrucción e impulso de oficio (conf. art. 22, inc. a.- LPACABA), informalismo a favor del administrado (art. 22 inc. c.- de la LPACABA) y, en lo que nos interesa, la búsqueda de la “verdad jurídica objetiva” (conf. art. 22, inc. f, ap. 2 de la LPACABA)
A partir de ese último principio, puede inferirse que la administración tiene la atribución, siempre que haya respetado la garantía de defensa de la actora, de comprobar otros hechos que hubiesen alterado las disposiciones de la Ley Nº 24.240.
Ello no altera la garantía constitucional al debido proceso adjetivo, toda vez que el carácter inquisitivo del procedimiento administrativo —que procura llegar a la verdad de los hechos— es limitado, ya que el acto administrativo puede decidir sobre cuestiones no propuestas siempre y cuando medie previa audiencia con el interesado y no se afecten derechos adquiridos (conf. art. 7, inc. c de la LPACABA).

Este Tribunal ha declarado en numerosas oportunidades la ilegitimidad de la pretensión de cobro retroactivo de diferencias tributarias originadas en la nueva valuación del inmueble, salvo en los casos en que se demostrara el dolo o culpa grave del contribuyente ((CSJN, Fallos: 258: 208, 259: 382, 261: 188, 264: 124, 279: 265, 284: 232, 305: 283, 302: 1051, entre otros, reiterada en los citados "Bernasconi" y en "Guerrero de Louge"; esta Sala in re “Pretoria S.A. c/ G.C.B.A. [Dirección General de Rentas y Empadronamiento Inmobiliario] s/ acción meramente declarativa [art. 277 CCAyT]”, EXP 1996, del 14/2/02, entre muchos otros). Esto se debe a que el efecto esencial del pago es la liberación del deudor, extinguiéndose no sólo la deuda principal sino también los accesorios. La liberación del deudor tiene carácter definitivo y constituye para éste un derecho adquirido que está incorporado a su patrimonio y del cual no podrá ya ser privado sin afectarse la garantía constitucional de la propiedad (Salvat, Raymundo M., Tratado de derecho civil argentino. Obligaciones en general, actualizado por Galli, Enrique V., t. I, Buenos Aires, TEA, 1956, p. 80, § 60; Llambías, Jorge Joaquín, Tratado de derecho civil. Obligaciones, t. II, p. 867, § 1533; Borda, Guillermo A., Tratado de derecho civil argentino. Obligaciones, t. I, Buenos Aires, Perrot, 1994, p. 548, § 743).

Lo ilegítimo del revalúo inmobiliario no es el revalúo en sí, pues no puede desconocerse la atribución de la Administración de modificar hacia el futuro las valuaciones y, por ende, las contribuciones calculadas sobre tal base, sino que la violación del orden jurídico se produce cuando se pretende otorgar a esas modificaciones efecto hacia el pasado, atentando contra principios elementales como el de buena fe. Siendo ello así, cuando la diferencia entre el impuesto oblado y el debido, de acuerdo a la nueva liquidación practicada por el Fisco, obedece a la ocultación por parte del contribuyente de la información que según la ley impositiva vigente tenía la obligación de suministrar, el administrado queda excluido del manto de protección que otorga el efecto extintivo del pago y la tutela de seguridad jurídica requerida por la garantía constitucional de la propiedad porque habría actuado con mala fe.

En el caso, la obligación de declarar las refacciones que pesaban sobre el contribuyente fue incumplida o, cuanto menos, cumplida de manera harto deficiente o incompleta. Así, entiendo que se encuentra claramente probado el ocultamiento de la información que según la ley impositiva vigente tenía el deber de suministrar.
No puede soslayarse que, en el caso, tratándose de una sociedad anónima cuyo objeto social es el de administrar bienes inmuebles, propios y/o de terceros, su conducta debe ser apreciada según las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar (art. 512 del Código Civil) y, a partir de ello, reputarse negligente en punto al cumplimiento de la obligación estipulada en el artículo 177 de la Ordenanza Fiscal (t.o. 1997).
Es que, siendo así y considerando el mayor deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas que incumbía a la firma demandante por su especial vinculación con la actividad inmobiliaria, esas circunstancias deben traducirse, necesariamente, en una mayor obligación respecto de las consecuencias resultantes de los hechos que aquí se ventilan (art. 902 del Código Civil); a saber, la suficiencia de la declaración jurada respecto de las modificaciones producidas en el inmueble.

En el caso, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires le encomendó a la actora la gestión del cobro extrajudicial de la deuda en mora por diferentes tributos y posteriormente, el cobro por la vía judicial. Después de un lapso de tiempo, la Administración revocó unilateralmente su designación (Decreto Nº 2237/93) como cobrador fiscal y la actora reclama por los daños y perjuicios producidos por esa revocación.
Tanto acudiendo a principios de derecho público como a las reglas del mandato civil, resulta que la administración estaba facultada para revocar anticipadamente el vínculo contractual. Asimismo, las consecuencias jurídicas en uno y otro caso no varían substancialmente.
En ese orden, es claro que la demandada podía revocar el contrato por razones de oportunidad, mérito y conveniencia, siendo —por tal razón— legítimo su proceder. Ello no empece las consecuencias resarcitorias que se siguen (conf. art. 18 LPA), que —a mi entender— excluyen la procedencia del lucro cesante (Fallos, 312: 956, 293:617 y 310: 943).
Pero aún recurriendo a las reglas del mandato, huelga puntualizar que el mismo es esencialmente revocable (art. 1977 del CC) cuando no está previsto, de manera expresa, lo contrario. De tal modo, la administración podía, legítimamente, dejarlo sin efecto, pero restituyendo al mandatario los gastos efectivamente realizados, la retribución por el lapso en que ejerció la prestación y la indemnización por los perjuicios ocasionados por la ejecución del mandato (conf. arts. 1948, 1949, 1953, 1954 y 1958 del CC).

En el caso, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires le encomendó a la actora la gestión del cobro extrajudicial de la deuda en mora por diferentes tributos y posteriormente, el cobro por la vía judicial. Después de un lapso de tiempo, la Administración revocó unilateralmente su designación como cobrador fiscal y la actora reclama por los daños y perjuicios producidos por esa revocación.
Conforme el criterio sentado por el Tribunal Superior de Justicia en la causa “Cobas, Manuel Osvaldo c/ GCBA s/ daños y perjuicios”, del 06/05/2005, la actividad judicial desarrollada por la actora debe ser retribuida según su actuación en cada expediente.
De manera que, una solución coherente con aquel criterio impide en el caso de autos efectuar la valuación de las tareas judiciales reclamadas, en tanto, en el particular se encuentra acreditado que los honorarios correspondientes fueron debidamente regulados por los jueces competentes y, consecuentemente, la percepción de tales sumas se encuentra expedita en los respectivos procesos.
En consecuencia, no corresponde hacer lugar al reconocimiento del daño emergente por la revocación unilateral del contrato por razones de oportunidad y mérito, respecto de las tareas judiciales cumplidas.

En el caso, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires le encomendó a la actora la gestión del cobro extrajudicial de la deuda en mora por diferentes tributos y posteriormente, el cobro por la vía judicial. Después de un lapso de tiempo, la Administración revocó unilateralmente su designación como cobrador fiscal y la actora reclama por los daños y perjuicios producidos por esa revocación.
Para determinar cuál sería la indemnización del daño emergente producido al mandatario como consecuencia de la revocación del contrato de mandato celebrado entre las partes, hay que tener en cuenta que sólo serían procedentes aquellas erogaciones que razonablemente debió solventar para cumplir con el contrato. En este sentido, corresponde descartar los rubros relacionados con gastos de librería, elementos de computación y mobiliario de oficina y equipamiento, dado que al ser el actor un profesional de la abogacía no puede determinarse que esos bienes hayan sido adquiridos exclusivamente para su función de cobrador fiscal, puesto que en definitiva forman parte del equipamiento estándar de una oficina de abogado. Por otra parte, ya que el actor compartía el estudio con otros mandatarios fiscales, no resulta posible tener por acreditado que las facturas de gastos acompañadas hayan sido afrontadas sólo por el recurrente ni que hayan sido de su uso exclusivo.
En cuanto a los honorarios abonados a una letrada debe descartarse su procedencia, puesto que las tareas a ella encomendadas, estaban a cargo de la actora, quien se hallaba en relación contractual con la demandada. Por lo cual, los gastos efectuados por tal concepto, son a su exclusivo cargo.
Asimismo, considero que los gastos de alquiler del inmueble —en una tercera parte dado que era compartido por dos mandatarias más— deben serle reconocidos a la accionante. Ello, en atención a la fecha del contrato de locación, y a la zona en la que el inmueble se encontraba, es decir en el área asignada para su función de cobrador fiscal.